कायदेनिर्मितीची प्रक्रिया

- ॲड. भूषण राऊत

राज्यघटना या देशातील सर्वोच्च कायदा आहे. इतर सर्व कायद्यांची निर्मिती करण्याचा अधिकार भारतीय राज्यघटनेने देशाच्या संसदेला आणि राज्यांच्या विधिमंडळांना दिलेला आहे. मात्र त्याआधी भारतीय राज्यघटनेने कोणत्या विषयावर कोणाला कायदा करता येईल,

यासाठी राज्यघटनेच्या सातव्या परिशिष्टात तीन सूची तयार केल्या असून, केंद्रीय सूची, राज्य सूची व समवर्ती सूची असे त्यांना संबोधले जाते.

केंद्रीय सूचीतील विषयावर देशाच्या संसदेला कायदा करता येतो, तर राज्य सूचीतील विषयावर राज्याला कायदा करता येतो. मात्र समवर्ती सूचीतील विषयावर केंद्र व राज्य दोन्ही कायदे करू शकतात. अर्थात, अशा परिस्थितीत केंद्राचा कायदा प्रभावी ठरतो.

राज्यसूचीतील विषयावर केंद्राला कायदा करावयाचा असल्यास राज्यसभेची पूर्वसंमती आवश्यक असते. ढोबळमानाने कायद्याचे दोन प्रकार करता येतात, सरकारी विधेयक आणि खासगी विधेयक.

सरकारच्या वतीने जे विधेयक मांडले जाते त्याला सरकारी विधेयक असे म्हणतात, तर सरकारव्यतिरिक्त संसद अथवा विधिमंडळाच्या कोणत्याही सदस्यांकडून जेव्हा विधेयक मांडले जाते अशा विधेयकास ‘खासगी विधेयक’ असे संबोधले जाते.

कोणत्याही सरकारी विधेयकाचा प्रवास सर्वप्रथम ते ज्या मंत्रालयाशी संबंधित आहे तेथून सुरू होतो. त्याचा मसुदा मंत्रालयाने तयार केल्यानंतर त्याला मंत्रिमंडळाची मान्यता घेऊन ते संसदेच्या कोणत्याही एका सभागृहात सादर केले जाते.

त्याचे तीनदा वाचन होते, असे म्हणता येईल. पहिल्यांदा विधेयकाचे नाव व उद्देश वाचून ते सभागृहाच्या पटलावर ठेवतात. दुसऱ्या वेळी त्याच्यातील तरतुदींवर चर्चा होऊन सभागृहातील सदस्यांच्या समितीकडे पाठवले जाते.

त्यानंतर समितीमध्ये विधेयकाची सविस्तर चिकित्सक चर्चा होते. त्यात आवश्यक बदलांती ते सभागृहाकडे परत पाठवले जाते. त्यानंतर सभागृहात विधेयकाच्या प्रत्येक भागावर स्वतंत्र चर्चा होऊन, भागनिहाय स्वतंत्र मतदान होते. यावेळी सदस्य विधेयकात सुधारणा सुचवू शकतात. त्या मान्य झाल्या तर त्या विधेयकाचा भाग होतात.

तिसऱ्या वेळी मात्र विधेयकावर कोणतीही चर्चा होत नाही. संपूर्ण विधेयक स्वीकारायचे अथवा नाही केवळ यावर चर्चा होऊन ते विधेयक मान्य अथवा अमान्य होऊन दुसऱ्या सभागृहाकडे पाठवले जाते.

दुसऱ्या सभागृहाकडे चार पर्याय असतात. एकतर विधेयक आहे तसे स्वीकारून त्याला मंजुरी देणे, विधेयकात सुधारणा सुचवून ते पहिल्या सभागृहाकडे परत पाठवणे, विधेयक पूर्णपणे अमान्य करणे, अथवा काहीही न करता तसेच प्रलंबित ठेवणे.

संसदेच्या दोन्ही सभागृहांत विधेयकावरून मतभेद झाल्यास दोन्ही सभागृहांच्या संयुक्त बैठकीची तरतूद घटनेत आहे. जर एका सभागृहाने विधेयक संमत करून पाठवल्यानंतर दुसऱ्या सभागृहाने त्यावर सहा महिन्यांपर्यंत कोणतीही कार्यवाही न केल्यास, अथवा दुसऱ्या सभागृहाच्या सूचना पहिल्या सभागृहाने नाकारल्यास अथवा दुसऱ्या सभागृहाने विधेयकच पूर्णपणे असंमत केल्यास राष्ट्रपती दोन्ही सभागृहाची संयुक्त बैठक बोलावू शकतात.

लोकसभेचे अध्यक्ष अशा बैठकीचे प्रमुख असतात. मात्र, घटनात्मक सुधारणा विधेयक आणि अर्थ विधेयक यांच्याबाबत संयुक्त बैठकीची कोणतीही तरतूद नाही. अर्थात अशा प्रकारच्या संयुक्त बैठकींत बहुमत लोकसभेचे असल्याने अनेकदा लोकसभेच्या भूमिकेचा विजय होण्याची शक्यता असते.

दोन्ही सभागृहांनी विधेयकाला मान्यता दिल्यानंतर ते मान्यतेसाठी राष्ट्रपतींकडे पाठवले जाते. राष्ट्रपती त्या विधेयकाला मान्यता देऊ शकतात अथवा ते पुनर्विचारासाठी संसदेकडे पाठवू शकतात. अर्थात संसदेने पुनर्विचार करून जर विधेयक आहे तसेच पुन्हा राष्ट्रपतींकडे पाठवल्यास त्यांना त्यास मान्यता द्यावीच लागते.

मात्र राष्ट्रपतींनी त्या विधेयकावर काहीही न करता ते तसेच प्रलंबित ठेवले तर त्याचे कायद्यात रूपांतर होत नाही. केवळ राष्ट्रपतींची संमती असेल तरच त्याचे कायद्यात रूपांतर होते. राष्ट्रपती अशा प्रकारे विधेयक कितीही काळ प्रलंबित ठेवू शकतात.

संसदेप्रमाणेच राज्य विधिमंडळात कायदेनिर्मितीची प्रक्रिया अवलंबली जाते. विधानसभेच्या बाबतीत विधिमंडळाच्या दोन्ही सभागृहात (अथवा ज्या राज्यांत एकच सभागृह आहे अशा परिस्थितीत विधानसभा) राष्ट्रपतींप्रमाणेच राज्यपालांना अधिकार असतात.

त्यात अतिरिक्त अधिकार असा की राज्यपाल असे विधेयक राष्ट्रपतींच्या विचारार्थ राखून ठेवून राष्ट्रपतींकडे पाठवू शकतात. अशा परिस्थतीत राष्ट्रपतींनी मान्यता दिल्यावरच अशा विधेयकाचे कायद्यात रूपांतर होते.

कोणताही कायदा हा नागरिकांच्या जीवनावर व्यापक परिणाम करत असतो, त्यामुळे राज्यघटनेला अशा कायद्यांवर सविस्तर चर्चा व विचारमंथन अपेक्षित आहे. म्हणूनच कायदेनिर्मितीची राज्यघटनेत विहित प्रक्रिया ही क्लिष्ट आहे.