अध्यादेशामागील वृत्तीचे काय?

- डॉ. मृदुल निळे

एकीकडे सरकार अधिक कार्यक्षम, पारदर्शक आणि भ्रष्टाचारमुक्त प्रशासनाचा मानस व्यक्त करते. त्याच वेळी सरकार अधिक लोककेंद्रित बनवण्याच्या वस्तुनिष्ठ प्रयत्नांना प्रोत्साहन देण्याचा दावा करते; परंतु एखाद्या घटनात्मक संस्थेच्या पदाचा कार्यकाळ वाढविण्यासाठी अध्यादेश काढण्यासारखी कृती सरकारच्या हेतूंवरच प्रश्नचिन्ह उपस्थित करते.

सर्वोच्च न्यायालयाच्या सप्टेंबर २०२१ मधील एका महत्त्वपूर्ण निर्णयानंतर भारतीय प्रशासकीय यंत्रणेत अभूतपूर्व बदल आणण्याचा मानस केंद्र सरकारने पूर्ण केला. १२ नोव्हेंबर २०२१ रोजी अंमलबजावणी संचालनालयाच्या अर्थात ‘ईडी’च्या संचालकांचा कार्यकाळ आणि सीबीआय म्हणजेच केंद्रीय अन्वेषण विभागाच्या संचालकांच्या सेवा कार्यकाळात वैधानिक दुरुस्ती करण्यासाठी राष्ट्रपतींनी अध्यादेश जारी केला; पण हे बदल झाल्यानंतर त्याचा प्रशासकीय यंत्रणेवर नेमका काय बदल होऊ शकतो, याची विस्ताराने चर्चा होणे आवश्यक आहे.

ईडी आणि सीबीआय या दोन केंद्रीय संस्था नेहमीच चर्चेत आल्या आहेत. राज्यांना अंकित ठेवण्यासाठीचे साधन म्हणून या संस्थांचा वापर केंद्राकडून करण्यात आल्याचा आरोप नेहमीच केला गेला आहे. आता हे दमन संपूर्ण पाच वर्षे करणे केंद्राला शक्य होणार आहे का, वरकरणी पाहता एका अध्यादेशाद्वारे दोन्ही वैधानिक संस्थांच्या संचालकांचा कार्यकाळ दोन वर्षांहून अधिक म्हणजे तीन वर्षे वा अधिकाधिक पाच वर्षे करण्याची तरतूद करण्यात आली आहे. या मुदतवाढीचा प्रतिकूल परिणाम या दोन्ही संस्थांमधील इतर अधिकाऱ्यांच्या मनोबलावर होऊ शकतो. त्यांच्या कार्यक्षमतेत फरक पडू शकतो. अंमलबजावणी संचालनालयाच्या संचालकांनी नोव्हेंबर २०२० मध्ये त्यांचा दोन वर्षांचा कार्यकाळ पूर्ण केला; पण केंद्राने ‘ईडी’च्या संचालकांना वर्षाची मुदतवाढ दिली. याला ‘कॉमन कॉज’ या स्वयंसेवी संस्थेने सर्वोच्च न्यायालयात आव्हान दिले. त्यावर सर्वोच्च न्यायालयाने, सप्टेंबर २०२१ मध्ये दिलेल्या निर्णयात मुदतवाढ ग्राह्य धरली; परंतु ते करताना ‘दुर्मिळ’ प्रकरणांशिवाय अशी मुदतवाढ शक्यतो दिली जाऊ नये, असे निरीक्षण नोंदवले.

परिणामी, केंद्र सरकारने दिल्ली पोलिस विशेष दुरुस्ती कायदा आणि केंद्रीय दक्षता आयोग कायद्यात सुधारणा केली. ज्यात अशा अधिकाऱ्यांच्या पदाची शिफारस आणि त्यांचा कार्यकाळ निश्चित केला जातो. याशिवाय कार्मिक विभागाने मूलभूत नियम १९२२ मध्ये सुधारणा करून संचालक सीबीआय आणि संचालक ईडीची आणखी दोन पदे जोडली. ज्यांच्या सेवा पाच वर्षांपर्यंत वाढवल्या जाऊ शकतात. आजवर फक्त संरक्षण सचिव, परराष्ट्र सचिव, गृहसचिव, गुप्तचर संस्था संचालक आणि ‘रॉ’चे प्रमुख यांच्यासाठीच पाच वर्षे कार्यकाळाची तरतूद या निमयांत होती. वरील यादी बघता असे लक्षात येते की या अधिकाऱ्यांचे कार्यक्षेत्र देशाच्या बाह्य संबंधांशी आणि प्रामुख्याने सार्वभौमतेशी निगडित आहे. त्यासाठी त्यांना मोठ्या कार्यकालाची आवश्यकताही आहे. अंमलबजावणी संचालनालय आणि केंद्रीय अन्वेषण विभाग यांचे कार्यक्षेत्र प्रामुख्याने देशांतर्गत बाबी आणि आंतरिक गुन्हे अन्वेषणाशी निगडित आहे.

कार्यालयाचे पावित्र्य आणि स्वातंत्र्य राखण्यासाठी आणि ते मुक्त आणि निष्पक्ष वातावरणात काम करू शकतील, यासाठी निवडणूक आयुक्त, कॅग, न्यायाधीश इत्यादींच्या कार्यकाळाची सुरक्षा घटनात्मकदृष्ट्या अनिवार्य आहे. त्यांना मुक्त वातावरणात काम करता यावे म्हणून या तरतुदी घटनेत आहेत. खेरीज तटस्थतेचा मुद्दाही तितकाच आवश्यक आहे. स्वातंत्र्य आणि तटस्थता ही दोन्ही महत्त्वाची मूल्ये मानली जातात. स्वतंत्र राहून काम करताना तटस्थतेचे पालन सनदी अधिकाऱ्याकडून गरजेचे आहेच; पण राज्यकर्त्यांनीही या दोन्ही गोष्टींचा आदर करणे अपेक्षित आहे.

नोकरशाही ही मुख्यतः गुणवत्ता-सह-ज्येष्ठतेच्या तत्त्वावर आधारित असते. त्यामुळे प्रत्येक अधिकारी त्यांच्या सेवेत उच्च पदावर जाईल, या अपेक्षेने आपले कार्य प्रामाणिकरीत्या आणि प्रयत्नपूर्वक करीत असतात. देशात नोकरशाही रुजवताना तटस्थता आणि स्वातंत्र्य ही मूल्ये सर्वमान्य आहेत. राजकारण मुख्यत्वे विचारधारेवर चालत असते. राज्यकर्त्यांनी आखलेल्या चौकटीत आणि घटनात्मक बाबींना लक्षात ठेऊन सनदी अधिकारी धोरणे तटस्थतेने आखतात आणि त्याची अंमलबजावणीही करतात. अमेरिकेसारख्या अध्यक्षीय लोकशाही प्रणालीत नोकरशाहीचे स्वरूप ‘स्पॉइल सिस्टिम’वर आधारलेले आहे आणि त्यामुळे तिथे उच्च नोकरशाही (Higher bureaucracy) राजकर्त्यांसाठी काम करीत असते. त्यांचा (राज्यकर्त्यांचा) कार्यकाळ संपल्यावर उच्च नोकरशहालाही पदत्याग करून आपापल्या कार्यक्षेत्रात परतावे लागते. भारतीय संविधानाने भारतीय नोकरशाहीला अनन्यसाधारण महत्त्व दिले आहे. त्यांची कायमता प्रस्थापित केली आहे. कोणताही सनदी अधिकारी त्याच्या सेवानिवृत्तीपर्यंत कार्यरत असतो. वेगवेगळ्या विभागांत आणि वेगळ्या राज्यकर्त्यांशी तेवढ्याच तटस्थतेने ते कारभार सांभाळत असतात. हे भारतीय नोकरशाहीचे वैशिष्ट्य आहे. त्याचे संवर्धन होणे आवश्यक आहे.

तीन स्तंभांचा समतोल

कायदेमंडळ, कार्यकारी आणि न्यायमंडळ हे लोकशाहीचे तीन स्तंभ आहेत. यात न्यायपालिकेचे मोठे महत्त्व असते. डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांनी ही तीन अंगे एका सूत्रात बांधललेली असावीत, असे सांगितले. अमेरिकेच्या शासनप्रणालीनुसार भारतात ‘नियंत्रण आणि समतोल’ हे तत्त्व स्पष्टपणे दिसत नाही. ज्या सरकारला पूर्ण बहुमत असेल, ते सरकार बहुमताच्या बळावर कायदेमंडळावर वर्चस्व निर्माण करते. त्या आधारे कायदेनिर्मिती वा घटनात्मक दुरुस्त्या सहज करते. न्यायमंडळ या कायद्यांची धोरणात्मक दृष्टिकोनातून चिकित्सा करते. किंबहुना गरज पडल्यास केंद्र आणि राज्य सरकारांना सबब देऊ शकते. कलम ३६८ अन्वये केंद्र सरकारने घटनात्मक दुरुस्ती आणल्यास, केशवानंद भारती विरुद्ध केरळ सरकार या खटल्याप्रमाणे दिलेल्या घटनेच्या ‘मूलभूत संरचना’ (बेसिक स्ट्रक्चरचे) उल्लंघन झाल्यास, तो कायदा रद्द करण्याचा अधिकार न्यायालयीन पुनर्विलोकनात देण्यात आला आहे. घटनेत तशी तरतूद असतानाही अध्यादेशाद्वारे काही कायदे संमत करण्यात आले आहेत.

प्रशासकीय सुधारणा आयोग

भारताने नेहमीच अनुच्छेद ३६८ अंतर्गत घटनादुरुस्ती केल्या आहेत. अशी दुरुस्ती ही त्या काळात अत्यावश्यक ठरते, तेव्हाच ती केली जाते. संविधानाला काळाशी सुसंगत आणि सुसंवादी बनवते (Logical and corresponding). घटनेतील दुरुस्ती राज्यकारभार आणि प्रशासनावर किती प्रमाणावर प्रभाव टाकते, यावरून ती समजते. याउलट, प्रशासकीय सुधारणा आयोग शासनाच्या पैलूशी संबंधित आहे आणि सरकारमध्ये कार्यक्षमता, पारदर्शकता आणि उत्तरदायित्व आणण्याचे उद्दिष्ट आहे. आजवर दोन प्रशासकीय सुधारणा आयोग स्थापन करण्यात आले. आयोगाने देशाच्या नोकरशाही प्रक्रियेत मोठ्या सुधारणा सुचविल्या आहेत. यात दुसरा प्रशासकीय सुधारणा आयोग अद्ययावत असल्याने महत्त्वाचा मानला जातो. या आयोगाच्या आधारे भ्रष्टाचाराला आळा घालण्याचा प्रयत्नही केला गेला आहे. ‘ईडी’च्या संचालकांचा कार्यकाळ वाढविण्यासाठी आणलेल्या महत्त्वाच्या सुधारणांपैकी एक म्हणजे केंद्रीय दक्षता आयोग, जो दुसऱ्या प्रशासकीय सुधारणा आयोगायाच्या शिफारशींमुळे अधिक व्याप्त झाला. त्यातील कायद्यांमध्ये मोठे बदल करण्यात आले. एकीकडे सरकार अधिक कार्यक्षम, पारदर्शक आणि भ्रष्टाचारमुक्त प्रशासनाचा मानस व्यक्त करते. त्याच वेळी सरकार अधिक लोककेंद्रित बनवण्याच्या वस्तुनिष्ठ प्रयत्नांना प्रोत्साहन देण्याचा दावा करते; परंतु एखाद्या घटनात्मक संस्थेच्या पदाचा कार्यकाळ वाढविण्यासाठी अध्यादेश काढण्यासारखी कृती सरकारच्या हेतूंवरच प्रश्नचिन्ह उपस्थित करते.

(लेखक मुंबई विद्यापीठाच्या राज्यशास्त्र व नागरिकशास्त्र विभागात प्राध्यापक आहेत.)