गरज ‘नागरी सभ्यते’च्या पुनःस्थापनेची

भावी राजकीय नेतृत्वाला संसदीय लोकशाहीच्या प्रक्रियेसाठी तयार करणे, ही खरे म्हणजे पक्षांची जबाबदारी आहे. नोकरशहांनी हे लक्षात घेतले पाहिजे, की लोकप्रतिनिधी सर्वसामान्यांचा आवाज आहेत.

रा जकीय नेतृत्व आणि नोकरशाही यांच्यातील संघर्षाचा वाद नवीन नाही. या दोन्हींमधल्या नाजूक नातेसंबंधांचा प्रश्‍न महत्त्वाचाच आहे. पुण्यात अतिरिक्त आयुक्तांना झालेली मारहाण, कर्नाटकात वनसेवेतील महिला अधिकाऱ्याला आमदाराची शिवीगाळ किंवा उत्तर प्रदेश, गोवा येथे घडलेल्या अशाच घटनांमुळे हा प्रश्‍न ऐरणीवर आला आहे. दिल्लीत ‘आप’च्या आमदारांनी मुख्य सचिवांना केलेल्या मारहाणीमुळे निर्माण झालेला राजकीय पेचप्रसंगही देशाने अनुभवला. अशा प्रकारांमुळे नोकरशाहीचे नैतिक खच्चीकरण होऊ शकते. त्याचा परिणाम एकूण प्रशासनाच्या दर्जावरच होण्याचा धोका असल्याने या प्रश्‍नाचा गांभीर्याने विचार करायला हवा. त्यामुळे या दोन्ही घटकांमध्ये आपापले कार्यक्षेत्र, जबाबदाऱ्या, गुणवैशिष्ट्ये आणि अभिप्रेत असलेले संतुलन याविषयी स्पष्टता आवश्‍यक आहे. त्यादृष्टीने काही मुद्यांचा विचार व्हावा.

‘धोरण बनवणे’ हे निर्वाचित लोकप्रतिनिधींचे कार्यक्षेत्र; तर त्यांची अंमलबजावणी हे नोकरशहांचे. नोकरशाही म्हणजे कायमस्वरूपी, कौशल्याधिष्ठित अधिकारीवर्ग. त्यांच्यामार्फत सरकारची औपचारिक यंत्रणा चालते. नैपुण्य, राजकीय तटस्थता, अनामिकता आणि स्थायीत्व ही नोकरशाहीची वैशिष्ट्ये, तर लोकांच्या आकांक्षांचे प्रतिनिधित्व लोकप्रतिनिधी करतात. याच आकांक्षांचे धोरणात रूपांतर करणे, हेही त्यांचे काम असते. या दोन आधारस्तंभांवर शासनव्यवस्था उभी राहते. भारतासारख्या विकसनशील देशात राष्ट्रीय प्रगती साधण्यासाठी या दोन्ही घटकांची भूमिका महत्त्वाची ठरते. किंबहुना, या दोन्हींमधील अधिकाऱ्यांमधील चांगल्या व सुसंवादी संबंधांवर प्रशासकीय कार्यक्षमता अवलंबून असते.

दुसरीकडे धोरणनिर्मितीचे काम गुंतागुंतीचे बनले आहे; तसेच सातत्याने बदलणाऱ्या तंत्रज्ञानाशी जोडले गेले आहे. ही गुंतागुंत सोडवण्यासाठीची कौशल्ये नोकरशहांकडे अधिक असल्याने धोरणनिर्मितीची जबाबदारी नैसर्गिकरीत्या त्यांच्यावर जास्त येऊ लागली. ही गरज राजकीय नेतृत्व पूर्ण करू शकेलच, असे नाही. शिवाय राजकीय नेतृत्वाला लोकांना आणि त्यांच्या प्रभागांना अधिक वेळ द्यावा लागतो. म्हणूनच आज धोरणनिर्मिती हा राजकीय नेतृत्वाचा विशेषाधिकार न उरता ते एकत्रितपणे करायचे काम बनले आहे; परंतु धोरणनिर्मितीतील निर्णय घेण्याचा अधिकार राजकीय नेतृत्व गमावू इच्छित नाही. इथूनच या दोन्ही वर्गांतील ताण-तणावांत वाढ झाल्याचे दिसून येते.भारतीयांना प्रशासकीय यंत्रणेची पोलादी चौकट ब्रिटिशांकडून वारसा हक्काने मिळाली आणि स्वातंत्र्यानंतर नेहरू व  पटेल यांनी नोकरशाहीला शासनव्यवस्थेचा महत्त्वाचा घटक मानले. त्यांच्या मते, नागरी सेवेच्या पाश्‍चात्य संकल्पनेनुसार नागरी सेवा ‘राजकीयदृष्ट्या तटस्थ’ असेल, तर त्यांना राष्ट्रनिर्मितीमध्ये मूलभूत भूमिका पार पाडता येणार नाही. ती पार पाडण्यासाठी त्यांना ‘वचनबद्ध नोकरशाही’मध्ये रूपांतरित होणे गरजेचे आहे. नोकरशाहीची वचनबद्धता संविधानाच्या मूल्यांशी असावी. १९७०च्या दशकानंतर मात्र ‘वचनबद्धते’चा अर्थ वेगळा लावला गेला. ज्यामुळे या दोन वर्गांतील संघर्षाला सुरवात झाली. गेल्या काही वर्षांत या दोन्ही वर्गांतील ताण प्रकर्षाने जाणवू लागला. याचे एक कारण म्हणजे लोकप्रतिनिधींमधील ‘सत्ते’बाबतची विशिष्ट जाणीव. अनेकदा आपली धोरणे आर्थिक, कायदेशीर चौकटीत बसत आहेत काय, याचा विचार न करता रेटण्याचा प्रयत्न होतो. ती धोरणे नोकरशहांनी ‘प्रश्न न विचारता’ मान्य केली पाहिजेत आणि त्याची अंमलबजावणीही केली पाहिजे, याचा आग्रह धरला जातो. प्रामाणिक आयएएस अधिकाऱ्यांनी ‘व्यक्तींच्या राज्या’ऐवजी ‘कायद्याच्या राज्या’चे पालन करायचे ठरवल्यावर त्यांना बदल्यांना सामोरे जावे लागणे, हा योगायोग नाही. हरियानातील प्रदीप कान्सी या अधिकाऱ्याची  ३४  वर्षांत तब्बल ७१ वेळा, तर अशोक खेमका यांची २७ वर्षांत ५१ वेळा बदली करण्यात आली. महाराष्ट्रात तुकाराम मुंढे यांची १२ वर्षांत ९ वेळा बदली करण्यात आली! याबद्दल झालेल्या अभ्यासातून असे समोर आले, की एका आयएएस अधिकाऱ्यांचा प्रत्येक नेमणुकीनंतरचा कार्यकाळ साधारणपणे १६ महिन्यांचा असतो आणि याच कार्यकाळात त्यांची बदली होण्याची शक्‍यता ५५ टक्के असते!

दुसऱ्या बाजूला दिलेल्या नियम व अटींच्या चौकटीत कार्यक्रम सामावून घेण्याच्या कठीण प्रसंगांना नोकरशहांना तोंड द्यावे लागते. राजकीय नेतृत्वासाठी मतदारांना संतुष्ट करणे ही ‘गरज’ आहे; तर दुसरीकडे  संविधानिक चौकटीत धोरणनिर्मितीची औपचारिक प्रक्रिया बसवणे, हे नोकरशहांसाठी महत्त्वाचे काम आहे. एकीकडे राजकीय नेतृत्व आणि दुसरीकडे कौशल्याधिष्ठित अभिजन नोकरशहा या फरकावर आधारित नात्यात श्रेष्ठ-कनिष्ठत्वाच्या कल्पनांमुळे सूक्ष्म तणाव जाणवतात. अधिकाऱ्यांच्या बदल्या व बढतीतील राजकीय हस्तक्षेपामुळे या गुंतागुंतीत भर पडली. तसेच, नोकरशहांबाबत ‘जरा जास्त ताठर’, ‘नियमांच्या चौकटीत अडकणारे अधिकारी’ असे चित्र रेखाटले गेले. इतर देशांतही हा संघर्ष दिसून आला असला, तरी तो एका मर्यादेबाहेर जाऊ नये, याची काळजी घ्यावी लागते. त्यामुळेच आपल्याकडे नोकरशहांबाबत केली जाणारी आगळीक आणि हल्ले हा गंभीर प्रश्न आहे. ही शरमेची बाब आहे. या बाबत आत्मपरीक्षण व्हायला हवे.

गेल्या ७० वर्षांच्या प्रशासनाच्या योग्य वाटचालीनंतरही आज वरच्या स्तरावरील अधिकाऱ्यांनाही अवमानाची वागणूक दिली जाते. ‘अधिकाऱ्यांवर दबाव टाकणे’ किंवा ‘वेगळे मत नोंदवल्याबद्दल अद्दल घडवणे’ असे विविध प्रकार घडतात. त्यातूनच लोकशाही मार्गांना नाकारून संवादाचे, चर्चेचे मार्ग बंद करण्याची मानसिकता वाढत आहे. ही केवळ एखाद्या नोकरशहाची हार नाही, तर इथे आपली लोकशाही हारते! लोकशाही म्हणजे केवळ निवडणुका नव्हे, तर राजकीय वर्गाची गुणवत्ता काय आहे, हेदेखील महत्त्वाचे आहे.  राजकीय पक्षांनी स्वतःकडे केवळ सत्ता मिळवण्याची यंत्रणा म्हणून पाहणे थांबवले पाहिजे. त्यांच्यावर जबाबदारी आहे, ती भावी राजकीय नेतृत्वाला संसदीय लोकशाहीच्या प्रक्रियेसाठी तयार करणे. त्यासाठी त्यांना प्रशासन, प्रक्रिया, प्रतिनिधींच्या ‘जबाबदारी’चे तत्त्व, सहकार्यावर आधारित काम यांबाबत अभिमुख करायला हवे.

नोकरशहांनी हे लक्षात घेतले पाहिजे, की लोकप्रतिनिधी सर्वसामान्यांचा आवाज आहेत. त्यांची लोकांच्या समस्यांशी नाळ जोडली आहे. म्हणूनच धोरणे बनवण्यात लोकप्रतिनिधींचे मार्गदर्शन मूलभूत असते. गेल्या काही दशकांतील दक्षिण कोरिया, तैवान, थायलंड, इंडोनेशिया या देशांमधील आर्थिक विकासात राजकीय नेतृत्व आणि नोकरशाही यांच्यातील सौहार्दाच्या संबंधांचा मोठा वाटा आहे. राजकीय नेतृत्व व नोकरशाही यांच्या कार्यांचा समतोल आणि नोकरशाहीची स्वायत्तता या वैशिष्ट्यांमुळे हे प्रारूप दखल घेण्याजोगे आहे. या वैशिष्ट्यांमुळे प्रशासकीय कारभारात नावीन्य व प्रयोगशीलता आली. परिणामतः तेथे दर्जेदार शासनप्रणाली अस्तित्वात आली. या मॉडेलचे आणखी वैशिष्ट्य म्हणजे, एखाद्या समूहात परस्परांप्रती प्रामाणिकपणा, आत्मीयतेची भावना. ती निर्माण झाल्यास  ‘विकास’, ‘लोकसेवा’, ‘राष्ट्रनिर्मिती’ या सामायिक मूल्यांचा विकास साधला जातो. म्हणूनच परस्परपूरकता अधोरेखित करायला हवी. कार्यपूर्तीसाठी एकमेकांवरील अवलंबित्व आणि सहकार्य महत्त्वाचे ठरते. सिंगापूरमध्ये देशातील सकारात्मक बदलाचे श्रेय कार्यकारी मंडळाच्या म्हणजेच नोकरशाही आणि राजकीय नेतृत्वाच्या ‘सामायिक मूल्यप्रणाली’ला दिले जाते. एकूणच नोकरशहा व राजकीय नेतृत्व या दोन्ही वर्गांनी परस्परांविषयी आदर बाळगायला हवा. या नात्याला पुढे नेण्यासाठी पाळावे लागणारे नियम समजून त्यानुसार वागणे आवश्‍यक आहे. ‘नागरी सभ्यते’कडे पुन्हा जाण्याची गरज आहे. याचे कारण हा कार्यक्षम शासनव्यवस्थेकडे जाण्याचा मार्ग आहे.