भाष्य : स्वायत्तता विकेंद्रीकरणाचे मृगजळ

स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या वाढत्या सहभागाबाबत राज्यघटनेत दुरूस्त्या केल्या. स्थानिक पातळीवरील सत्तेतील सहभाग, निवडणुका, आरक्षणाची अंमलबजावणी अशा बाबत सक्रियता ठळकपणे जाणवते. लोकशाही तळागाळापर्यंत रुजल्याची ही चिन्हे आहेत. पण वित्तीय स्वायत्तता, जबाबदारी, स्वयंपूर्णता या मूलभूत गोष्टी अद्याप दूरच आहेत.

राज्यघटनेनुसार भारत संघराज्य नसून ‘राज्यांचा संघ’ आहे. राज्यांनी आपापली अस्मिता जपावी, तेथील संस्कृती, भाषा, साहित्य, कला, परंपरा यांचे संवर्धन करावे असे अभिप्रेत आहे. केंद्राची सत्ता राज्यांना एकत्र ठेवणे, प्रशासन मार्गी लावणे, संरक्षण, न्याय, परराष्ट्र व्यवहार, चलन व्यवस्था सुरळीत ठेवणे यासाठी मुख्यतः असेल. सत्तेचा आणि प्रशासनाचा लंबक केंद्राकडे झुकलेला असला तरी राज्यांच्या सबलीकरणाचे प्रयत्न होत असतात. संघसत्ता आणि राज्ये यांच्यामध्ये संघर्ष, कटुता, स्पर्धा नसावी; उलट हे संबंध बरोबरीचे, सलोख्याचे आणि एकोप्याचे असावेत अशी व्यवस्था राज्यघटनेनेच केली आहे. राज्यघटनेच्या भाग बारा आणि तेरामध्ये अनुच्छेद २४५ ते ३०० या दरम्यान संघ आणि राज्ये यांच्यातील वैधानिक, प्रशासनीय आणि वित्तीय संबंध-व्यवहार यांची सविस्तर मांडणी आहे. संघसत्तेने आणि राज्यांनी कोणकोणते विषय हाताळायचे हे राज्यघटनेच्या सातव्या अनुसूचीत स्पष्ट आहे.

राज्यघटना लागू झाली सात दशकांपूर्वी आणि आताची परिस्थिती यात जमीन अस्मानाचा फरक आहे. आजचा १४० कोटींचा भारत जागतिकीकरणाकडे वाटचाल करणारा गतिमान समाज आहे. देशातील उत्पन्न पातळी वाढली, नागरीकरण विस्तारले, साक्षरता सुधारली. लोकसंख्येतील तरूणांचे प्राबल्य, लक्षणीय मध्यमवर्ग, वाढलेले आयुर्मान असेही चित्र आहे. लोकांच्या आशा, आकांक्षा, राजकीय जाणीवा विस्तारल्या आहेत. नव्या अवतारातील समाजात न्याय, समता, कल्याण यांचा पाठपुरावा करणे, जलद विकास साधणे यासाठी लोकशाहीच्या चौकटीत राहून राजकीय-प्रशासकीय व्यवस्थेचे विकेंद्रीकरण आणि राज्यांचे सबलीकरण या दिशेने पावले उचलण्यात आली आहेत.

या घडामोडीतील मुख्य टप्पा म्हणजे १९९३च्या ७३ आणि ७४ क्रमांकाच्या राज्यघटना दुरुस्त्या. यातील पहिली देशातील ग्रामीण, तर दुसरी नागरी भागासाठी लागू आहे. त्यासाठी भाग ९ व भाग ९क तसेच अनुसूची ११ आणि १२ यांचा राज्यघटनेत नव्याने समावेश करण्यात आला. परिणामी स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या पातळीवर ग्रामीण आणि नागरी भागांमध्ये नियमितपणे निवडणुका घेणे, राज्य निवडणूक आयोग स्थापणे, अनुसूचित जाती, जमाती, इतर मागास वर्ग आणि महिला यांचे आरक्षण अंमलात आणणे, राज्य वित्त आयोग तसेच जिल्हा नियोजन समिती यांची स्थापना करणे असे सगळे कायद्याने बंधनकारक आहे.

मात्र या दुरुस्त्या अंमलात आल्यानंतरचा गेल्या तीन दशकांचा अनुभव पाहता फार काही अनुकूल गोष्टी घडल्याचे आढळत नाही. राजकीय आणि प्रशासकीय संघराज्यवादाबरोबर ‘वित्तीय संघराज्यवाद’ अंमलात येणे अभिप्रेत होते. पण फक्त स्थानिक पातळीवरील सत्तेतील सहभाग, निवडणुका, आरक्षणाची अंमलबजावणी अशा बाबतची सक्रियता ठळकपणे जाणवते. लोकशाहीची तत्त्वे तळागाळापर्यंत रुजल्याची हे चिन्हे आहेत. पण वित्तीय स्वायत्तता, जबाबदारी स्वयंपूर्णता या मूलभूत गोष्टी दूरच आहेत.

राज्य वित्त आयोगाचे उदाहरण घेऊ. अनु. २८०(१) अनुसार नेमल्या जाणाऱ्या केंद्रीय वित्त आयोगाप्रमाणेच अनु. २४३(झ) आणि २४३(म) यानुसार प्रत्येक राज्याने दर पाच वर्षाने वित्त आयोग नेमणे अनिवार्य आहे. स्थानिक पातळीवरील करांचे दर, त्यांचे वितरण आणि विनियोग, सहाय्यक अनुदाने ठरवणे, स्थानिक स्वराज्य संस्थांची आर्थिक स्थिती सशक्त होण्यासाठी सूचना करणे हे त्यांचे मुख्य काम आहे. स्थानिक स्वराज्य संस्थांनी आणि राज्य सरकारांनी त्यानुसार अंमलबजावणी करणे अपेक्षित आहे. तथापि प्रत्यक्षात काय घडले? कितीतरी राज्यांनी वेळेवर वित्त आयोग नेमले नाहीत. काहींनी दर पाच वर्षांनी त्यांची नेमणूक करण्याऐवजी ती विलंबाने केली. त्यावर फारशी चर्चा नाही किंवा अंमलबजावणी केल्याचेही दिसत नाही. परिणामी राज्यांची वित्तीय स्थिती सुधारल्याचेही आढळत नाही.

पंधराव्या केंद्रीय वित्त आयोगाचे अध्यक्ष नंदकिशोर सिंह यांनी आतापर्यंतच्या राज्य वित्त आयोगांच्या कामगिरीवर नापसंती दर्शवली आहे. “राज्यांचे वित्त आयोग आपल्या कामात शास्त्रशुद्ध पद्धती वापरत नाहीत. त्यांच्याकडील सांख्यिकी माहिती सदोष आणि अविश्वसनीय असते. निरीक्षणे तर्कदुष्ट व निराधार असतात. त्यावर जाणकार, तज्ज्ञ, अनुभवी व्यक्तींची नेमणूक होत नाही, त्यांच्या शिफारशी राज्य सरकारे मनावर घेत नाही,” अशी निरीक्षणे अहवालात नोंदवली आहेत. हे नक्कीच गंभीर आहे. महाराष्ट्राने आतापर्यंत पाच वित्त आयोग नेमले. पण त्यांची चर्चा/अभ्यास कोठे दिसत नाही. राज्य व स्थानिक पातळीवरील कामकाज प्रभावी होण्यासाठी वित्त आयोगांना राज्यघटनेने भरपूर महत्त्व दिले आहे. पण त्याकडेच दुर्लक्ष होते. लोकशाहीचा पायाच यामुळे कमकुवत होतो. सत्ता लोकांपर्यंत नेण्याचे उद्दिष्ट फोल ठरते. याबाबत जसा दोष राज्य वित्त आयोगांकडे जातो, तसाच राज्य सरकारांकडेही जातो.

स्वायत्तता व स्वावलंबन दूरच

स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडे सत्ता हस्तांतरित करताना कोणकोणते विषय त्याकडे सोपवायचे ते राज्यघटनेतील अनुसूची क्र. अकरा (ग्रामीण भागासाठी) व बारामध्ये (नागरी भागासाठी) दिले आहे. पण अनुसूचीमधील असे विषय त्यांच्यावर सोपवणे बंधनकारक नसून ऐच्छिक आहे. अनुसूची अकरामध्ये असे २९, तर बारामध्ये १८ विषय आहेत. उदा. अपारंपरिक ऊर्जा, ग्रंथालये, सार्वजनिक वितरण, नगर नियोजन, सार्वजनिक आरोग्य. ते स्थानिक संस्थांनी पूर्णपणे हाताळायचे आहेत. पण राज्य सरकारे त्यावरील अधिकार सोडत नाहीत. जर राज्य पातळीवर एका पक्षाची आणि स्थानिक पातळीवर विरोधी पक्षाची सत्ता असे असेल तर अडचणींना वेगळेच रूप येते. परिणामतः विकास कामांकडे दुर्लक्ष, विलंब, स्थगिती अशा गोष्टी घडतात. गुणवत्तेवर प्रतिकूल परिणाम होतो. जवाहरलाल नेहरू नागरी पुनर्निर्माण योजना (२००५) आणि अटल योजना (२०१५) या नागरी विकासाच्या योजनांनी केंद्र सरकारचा पुढाकारच अधोरेखित केला आहे.

नीती आयोगाने आपल्या ताज्या अभ्यासात या त्रुटींवर बोट ठेवले आहे. स्थानिक स्वराज्य संस्थांची स्वउत्पन्न, करवसुली, उपलब्ध मनुष्यबळ अशा महत्त्वाच्या बाबींवरील कामगिरी सुमार आहे. जीएसटीने त्यांचे जकात, प्रवेश कर, जाहिरात कर असे हुकमी उत्पन्न शून्य झाले. त्यांच्या एकूण उत्पन्नातील करांचा वाटा गेल्या पाच वर्षांत चाळीसवरून २५ टक्क्यांपर्यंत घसरला. केंद्र आणि राज्य सरकारांकडून मिळणारा निधी मात्र वेगाने वाढला. राज्य आणि केंद्र सरकारवरचे अवलंबित्व वाढले. स्वायत्तता व स्वावलंबन ही तत्त्वे दूरच आहेत.

महाराष्ट्राच्या एकूण उत्पन्नात आता स्वतःच्या उत्पन्नाचा हिस्सा ७१ टक्क्यांवरून ६२ टक्क्यांवर घसरला आहे. प. बंगालचा असा हिस्सा २०, कर्नाटकाचा २७ तर गुजरातचा ४७ टक्के कमी झाला. बाकी सर्व जमा बाजू अनुदाने, केंद्र-राज्य सरकारांकडून हस्तांतरण, कर्जे यांनी भरून काढली जाते. त्यामुळे विकेंद्रीकरणाने राज्यांचे वित्तीय सबलीकरण होते, असे म्हणणे फोल ठरते. नगर नियोजन, वाहतूक, कचरा व्यवस्थापन, पाणी पुरवठा अशा विभागातील शेकडो पदे रिक्त आहेत. देशभर स्मार्ट सिटीचा धडाका आहे, पण वित्तीय निधी, व्यवस्थापन, मनुष्यबळ अशा गोष्टींकडे लक्ष दिल्याशिवाय नागरी विभागाचा खरा विकेंद्रित विकास मार्गी लागणार नाही.