संसदीय लोकशाहीशी विसंगत (प्रा. उल्हास बापट)

लोकसभा आणि विधानसभेच्या निवडणुका एकाच वेळी घ्याव्यात, अशा प्रकारची एक चर्चा देशात सुरू झाली आहे. पंतप्रधान नरेंद्र मोदी यांनी याबाबत मत व्यक्त केलं आहे आणि राष्ट्रपती रामनाथ कोविंद यांनीही अभिभाषणात या विषयासंदर्भात चर्चा करण्याचं आवाहन केलं आहे. दोन्ही निवडणुका एकाच वेळी घेणं शक्‍य आहे का, त्यासाठी काय करावं लागेल, त्याचा नक्की फायदा होईल की तोटा होईल, निवडणुका एकत्र घेणं कुणाच्या पथ्यावर पडेल आदी गोष्टींचा वेध.

लोकशाहीची सत्तर वर्षं पूर्ण करणारा भारत हा तिसऱ्या जगातल्या १३० देशांपैकी एकमेव देश आहे. माणसाच्या आयुष्यात ज्याप्रमाणं बाल्यावस्थेतून तारुण्यात प्रवेश करताना काही शारीरिक आणि मानसिक आंदोलनं होतात, त्याचप्रमाणं देशाच्या आयुष्यातसुद्धा चढ-उतार येतात. भारतात लोकशाहीला पर्याय नाही या टप्प्यावर आपण पोचलो आहोत. आता ही लोकशाही जास्त सुदृढ कशी करायची हा प्रश्‍न आहे. काही प्रश्‍न हे नियमितपणे चर्चेला येतात. उदाहरणार्थ, ‘मतदान सक्तीचं करावं का?’, ‘लोकसभा आणि विधानसभा निवडणुका एकाच वेळी घ्याव्यात का?’ काही दिवस या प्रश्‍नांवर जोरदार चर्चा होते आणि मग ते प्रश्‍न विस्मृतीत जातात. उदाहरणार्थ, ‘स्त्रियांना संसद आणि घटकराज्यांच्या कायदेमंडळात एक तृतीयांश जागा राखीव असाव्यात का,’ हा प्रश्‍न कमीत कमी २५ वर्षं अधूनमधून चर्चेला येतो!

अर्थसंकल्प अधिवेशनाची सुरवात राष्ट्रपती रामनाथ कोविंद यांच्या अभिभाषणानं झाली. त्यात त्यांनी ‘एक देश, एक निवडणूक’ हा मुद्दा उपस्थित केला. वास्तविक या प्रश्‍नावर पंडित नेहरू यांच्या काळापासून चर्चा होते आहे. परंतु, गेल्या काही दिवसांत पंतप्रधान नरेंद्र मोदी यांनी हा मुद्दा उचलून धरला आहे. यामध्ये देशाचं हित किती आणि पक्षाचं हित किती, हा वादाचा मुद्दा आहे. दोन्ही निवडणुका एकाच वेळी घेतल्यास राष्ट्रीय मुद्‌द्‌यांना जास्त महत्त्व प्राप्त होतं आणि राज्याचे प्रश्‍न दुय्यम ठरतात. मोदी यांच्या आकर्षक व्यक्तिमत्त्वाद्वारे आणि भाषणचातुर्यामुळं राज्यांमध्ये भारतीय जनता पक्ष सत्तेवर येऊ शकतो, हे गणित असू शकतं. राष्ट्रपती वाचतात ते भाषण मंत्रिमंडळानं लिहून दिलेलं असतं, हे सर्वश्रृत आहे. हीच प्रथा ब्रिटनमध्येसुद्धा आहे. किंबहुना संसदीय पद्धत आपण त्या देशाप्रमाणंच स्वीकारलेली आहे.

राज्यघटनेच्या ७४ व्या कलमानुसार राष्ट्रपतींना साह्य करण्यासाठी आणि सल्ला देण्यासाठी पंतप्रधान प्रमुखपदी असलेलं मंत्रिमंडळ असेल आणि राष्ट्रपती अशा सल्ल्यानुसारच वागतील. राष्ट्रपती या सल्ल्याचा फेरविचार करण्यास सांगू शकतील; परंतु त्यांना फेरविचारानंतर दिलेल्या सल्ल्यानुसारच वागावं लागतं. त्यामुळं राष्ट्रपतींकरवी ही सूचना पंतप्रधानांनीच केलेली आहे, यात दुमत नसावं. ‘एक देश एक निवडणूक’ ही संकल्पना मांडताना अनेक कारणं देण्यात आली आहेत. उदाहरणार्थ, निवडणुकांचा अतिरेक झाल्यास अर्थव्यवस्थेवर विपरीत परिणाम होतो. शासनव्यवस्थेवरचा ताण वाढतो. निवडणुकीच्या वेळी आचारसंहिता लागू झाल्यानं विकासाची कामं ठप्प होतात. निवडणुकांवर अफाट खर्च होतो, इत्यादी.
ही सर्वच कारणं फार उथळ आहेत. जगातल्या पहिल्या दहा आर्थिक सत्तांमध्ये भारताचा समावेश होतो. आपल्याकडं एक लाख कोटी रुपये केवळ बुलेट ट्रेनसाठी आहेत! त्यामुळं या युक्तिवादात एका महत्त्वाच्या मुद्‌द्‌याकडं दुर्लक्ष होते, तो म्हणजे निवडणुकांमुळं जनजागरण होतं आणि जनतेला लोकशाहीचं प्रशिक्षण मिळतं. अर्थात राष्ट्रपतींनी हेसुद्धा सांगितलं आहे, की या सर्वांसाठी सर्व राजकीय पक्षांमध्ये मतैक्‍य झाले पाहिजे.

ही संकल्पना राबवण्यासाठी लागणारी कायद्याची चौकट तयार करायला खूप कालावधी लागेल, असं नुकतेच नियुक्त झालेले मुख्य निवडणूक आयुक्त ओमप्रकाश रावत यांनीही स्पष्ट केलं आहे. पंतप्रधानांनी ही संकल्पना मांडण्याऐवजी रावत यांनी ही कल्पना विचारार्थ मांडली, तर त्यातला राजकीय रंग निवळेल. निवडणूक आयोगानं सर्वपक्षीय बैठक बोलावल्यास विविध राजकीय पक्ष चर्चेला तयार होतील. राज्यघटनेच्या पंधराव्या भागात कलम ३२४ ते कलम ३२९ अ यामध्ये निवडणुकांच्या तरतुदी आहेत. घटनात्मक स्थान असलेला निःपक्षपाती निवडणूक आयोग हे भारताचं वैशिष्ट्य आहे.

विधानसभांचं विसर्जन?
आता ही सर्व संकल्पना राबवायची असेल, तर घटनादुरुस्ती करावी लागेल हे उघडच आहे. कलम ८३ नुसार लोकसभेचा कार्यकाल पाच वर्षांचा आहे. त्याचप्रमाणं कलम १७२ अंतर्गत घटकराज्यांतल्या विधानसभेचा कार्यकालसुद्धा पाच वर्षांचा आहे. अर्थात अनेक कारणांमुळं या गृहांचं विसर्जन होऊ शकतं. म्हणजेच कार्यकाळ कमी होऊ शकतो. त्याचप्रमाणं एखाद्या राज्याची व्यवस्था राज्यघटनेतल्या तरतुदींप्रमाणं चालत नसेल, तर राष्ट्रपती तिथं ‘राष्ट्रपती राजवट’ आणू शकतात. राष्ट्रीय आणीबाणीच्या काळात ही मुदत एक वर्षानं वाढवतासुद्धा येते. त्यामुळं प्रश्‍न असा निर्माण होतो, की लोकसभा विसर्जित झाली, तर सर्व २९ राज्यांमधल्या विधानसभासुद्धा विसर्जित करायच्या का? किंवा काही राज्यांतल्या विधानसभा विसर्जित झाल्या, तर तिथं काय करायचं? का उर्वरित काळ ही सत्ता राज्यपालांच्या हाती द्यायची?
तेव्हा राज्यघटनेत फार आमूलाग्र बदल करावे लागतील. राज्यघटनेच्या ३६८ कलमाखाली घटनादुरुस्तीची तरतूद आहे. सामान्यपणे लोकसभा आणि राज्यसभा यांतल्या एकूण सदस्यांच्या बहुमतानं आणि सभागृहात उपस्थित असलेल्या आणि मतदान करणाऱ्या किमान दोन तृतीयांश सदस्यांच्या बहुमतानं हे विधेयक मंजूर करता येतं. त्यानंतर राष्ट्रपतींची अनुमती हा औपचारिकतेचा भाग आहे. कारण राष्ट्रपतींनी अनुमती देणं बंधनकारक आहे.

व्यवहार्यतेचा प्रश्‍न
इथं व्यवहार्यतेचा प्रश्‍न निर्माण होतो. भाजपला लोकसभेत काठावर बहुमत आहे आणि राज्यसभेत बहुमत नाही. त्यामुळं सामान्य कायदा मंजूर करून घेणंसुद्धा फार कठीण जातं. याचं नुकतंच घडलेलं उदाहरण म्हणजे ‘तिहेरी तलाक’संदर्भातला कायदा लोकसभेत मंजूर झाला; परंतु राज्यसभेत मंजूर होऊ शकला नाही. हा कायदा विशेष समितीकडं पाठवावा हा मुद्दा विरोधकांनी लावून धरला आहे. कारण यातली शिक्षेची तरतूद वादग्रस्त आहे.

एकूणच ‘एक देश एक निवडणूक’ यावर राजकीय पक्षांचं एकमत होणं फार अवघड आहे. कारण याचे राजकीय फायदे-तोटे प्रत्येक पक्ष तपासून पाहणार. इंदिरा गांधी, नेहरू, राजीव गांधी यांच्याप्रमाणं प्रचंड बहुमत एकाच पक्षाला मिळण्याची शक्‍यता फार धूसर आहे आणि सर्व पक्षांत एकमत होण्याची शक्‍यता त्याहून धूसर आहे.
परंतु, सर्व पक्षांत एकमत होईल, असं आपण एक क्षणाकरिता गृहीत धरू. त्यानंतर दोन्ही गृहांमध्ये दोन तृतीयांश बहुमतानं घटनादुरुस्ती मंजूर झाली आणि निम्म्याहून अधिक घटकराज्यांनी त्याला सहमती दर्शविली आणि राष्ट्रपतींनी स्वाक्षरी केल्यावर घटनादुरुस्ती झाली, तरी पुढचा टप्पा आहे तो म्हणजे सर्वोच्च न्यायालय!
केशवानंदभारती विरुद्ध केरळ राज्य या इसवीसन १९७३ मध्ये गाजलेल्या खटल्यात सर्वोच्च न्यायालयाच्या तेरा न्यायाधीशांच्या घटनापीठानं बहुमतानं असा निर्णय दिला आहे, की संसदेला राज्यघटनेचा कोणताही भाग घटनादुरुस्ती करून बदलता येईल; परंतु राज्यघटनेची मूलभूत चौकट किंवा वैशिष्ट्यं बदलता येणार नाहीत. ही मूलभूत वैशिष्ट्यं कोणी ठरवायची, तर ती सर्वोच्च न्यायालय ठरवणार, असं या निकालात नमदू करण्यात आलं आहे. विविध खटल्यांमध्ये सर्वोच्च न्यायालयानं राज्यघटनेची मूलभूत वैशिष्ट्यं नमूद केली आहेत. राज्यघटनेचं सार्वभौमत्व, कायद्याचं राज्य, राज्यघटनेच्या प्रस्तावनेतली दिशा, न्यायालयीन पुनर्विलोकन, संघराज्यव्यवस्था, धर्मनिरपेक्षता, लोकशाही, निवडणुका, भारताची एकता आणि एकात्मता, मूलभूत अधिकारांचा आत्मा, संसदीय लोकशाही, न्यायालयीन स्वातंत्र्य, सामाजिक न्याय ही ती काही वैशिष्ट्यं.

या वैशिष्ट्यांवर गदा येईल, असा कायदा किंवा घटनादुरुस्ती संसदेला करता येणार नाही. आजमितीला सर्वोच्च न्यायालय हे आक्रमक झाल्याचं दृश्‍य दिसतं. नुकताच नऊ न्यायाधीशांनी एकमतानं दिलेला खासगी आयुष्याचा अधिकार (राइट टू प्रायव्हसी) हा अनेक सरकारी निर्णयांना घटनाबाह्य ठरवण्याची चिन्हं आहेत. उदाहरणार्थ, फौजदारी कायद्यातील ३७७ कलम (समलिंगी संबंधांवरील बंधन), गोहत्याबंदी कायदा (कोणी काय खायचं किंवा प्यायचं किंवा पोशाख घालायचा हा व्यक्तिस्वातंत्र्याचा भाग आहे) किंवा आधार कार्डाची सक्ती या गोष्टी प्रश्‍नास्पद होऊ शकतील.

संघराज्य तत्त्वाशी विसंगत?
त्याचप्रमाणं ‘एक देश एक निवडणूक’ ही संकल्पना संघराज्य तत्त्वाच्या विरुद्ध आहे का, हे तपासावं लागेल. अमेरिकेतसुद्धा राष्ट्रपती निवडणूक, सिनेटच्या निवडणुका, राज्यपालपदाच्या निवडणुका वेगवेगळ्या वेळी होतात. भारताच्या पहिल्या काही वर्षांत म्हणजे १९५२, ५७, ६२ आदी वर्षांत या निवडणुका एकाच वेळी झाल्या. त्याचं मुख्य कारण होतं ते म्हणजे भारतातली ‘एकपक्ष वर्चस्व’ पद्धती. परंतु, जसजशी प्रादेशिक आस्मिता वाढायला लागली आणि नवनवीन पक्ष जन्माला येऊ लागले, तशी परिस्थिती बदलायला लागली. एखाद्या राज्यातल्या विधानसभेत कोणालाच बहुमत मिळालं नाही किंवा इतर कोणत्याही कारणानं विधानसभा विसर्जित झाली, तर तिथं सहा महिन्यांत पुन्हा निवडणुका घेणं बंधनकारक आहे. त्या घटकराज्यांतलं कायदेमंडळ आणि कार्यकारीमंडळ यांना त्या राज्यातल्या लोकांचा जनादेश असणं आवश्‍यक आहे. केंद्र सरकार आणि घटकराज्य यांचं अस्तित्व एकमेकांवर अवलंबून नाही. त्यामुळं या घटनादुरुस्तीनं संघराज्यव्यवस्थेवर गदा येते का, याचा विचार सर्वोच्च न्यायालय करणार हे निश्‍चित आहे. त्याचप्रमाणं संसदीय लोकशाही हासुद्धा राज्यघटनेच्या मूलभूत चौकटीचा भाग आहे. एकाच वेळी सर्व निवडणुका घ्यायच्या या व्यवस्थेमध्ये आपण संसदीय लोकशाहीकडून अध्यक्षीय लोकशाहीकडे जातो, हे लक्षात घ्यायला पाहिजे. अध्यक्षांचा कार्यकाल ठरलेला असतो, त्याचप्रमाणं पंतप्रधान आणि मुख्यमंत्री यांचा कार्यकाल निश्‍चित केल्यास संसदीय पद्धतीला सुरुंग लागतो. कारण संसदीय पद्धतीमध्ये संसदेचा विश्‍वास असेपर्यंतच पंतप्रधान सत्तेवर राहू शकतो.

त्यामुळं राज्यघटनेच्या मूळ चौकटीत ही संकल्पना बसत नाही, या कारणास्तव सर्वोच्च न्यायालय ही घटनादुरुस्ती घटनाबाह्य ठरवू शकतं. आजपर्यंत सर्वोच्च न्यायालयानं काही घटनादुरुस्त्या घटनाबाह्य ठरवल्याची उदाहरणं आहेत. उदाहरणार्थ, बेचाळिसाव्या घटनादुरुस्तीतली ३६८ (४) ३६८ (५) ही कलमं- ज्यांनी संसदेला घटनादुरुस्तीचे अनिर्बंध अधिकार दिले, किंवा ९९ व्या घटनादुरुस्तीनं राष्ट्रीय न्यायिक नेमणुका समितीची तरतूद केली ती घटनाबाह्य ठरवण्यात आली.
त्यामुळं एकुणात निष्कर्ष असा, की ‘एक देश एक निवडणूक’ ही संकल्पना व्यवहार्य नाही. अशी घटनादुरुस्ती होण्याची शक्‍यता नाही आणि अशी घटनादुरुस्ती झाल्यास, ती सर्वोच्च न्यायालयाकडून टिकणं संभवनीय वाटत नाही.