'लोक'शाही की 'एक'शाही? (संजय मिस्कीन)

रविवार, 9 जुलै 2017

राज्य सरकारनं सरपंचाची निवड थेट जनतेतून करण्याचा महत्त्वाकांक्षी निर्णय घेतला आहे. हा निर्णय स्वागतार्ह असला, तरी यामुळं लोकशाही विकेंद्रीकरणाचा सामाजिक आणि आर्थिक विकासाचा मूलभूत गाभा दूर होऊन राजकीय केंद्रीकरणाची ‘कास’ धरणारी नवीन एकाधिकाराची लोकशाही निर्माण होईल का, अशीही एक शंका उपस्थित केली जात आहे. सरपंचांच्या थेट निवडीमुळं नक्की काय होईल? जातसमूह प्रभावी ठरतील, की गावचा कारभार जास्त सुकर होईल? पक्षीय राजकारण कमी होईल, की वाढेल? ‘लोक’शाही मजबूत होईल, की ‘एक’शाहीचा अंमल दिसेल?... या सर्व प्रश्‍नांचा वेध. 

अगदी प्राचीन काळापासून गावचा कारभार पंचायतीकडूनच होत आहे. वैदिक कालखंडात गावचा कारभार ग्रामसभा पाहत असे. त्याकाळी ग्रामसभेच्या प्रमुखाला ‘ग्रामिणी’ म्हणत. ग्रामसभा आणि ग्रामिणीचा उल्लेख रामायण, महाभारत या ग्रंथांतही आढळतो. ग्रामंचायतीची रचना आणि कार्यं याचा उल्लेख दहाव्या शतकातल्या ‘शुक नीतीसार’ ग्रंथात सापडतो. गाव हे सत्तेचं केंद्र होतं, असा स्पष्ट उल्लेख बुद्धकालीन ‘जातक कथां’मध्ये आढळतो. दक्षिण भारतातल्या कित्येक शिलालेखांत गाव हे पूर्वीच्या कालखंडात ‘स्वयंशासित’ होतं, असं ठळकपणे नमूद करण्यात आलं आहे. कौटिल्याच्या अर्थशास्त्रात ग्रामपंचायतीचं महत्त्व विशद करण्यात आलं आहे. त्यामुळं कोणत्याही राष्ट्राच्या सामाजिक, आर्थिक व सांस्कृतिक इतिहासात ‘गाव’ आणि ‘ग्रामपंचायत’ यांचं महत्त्व अनन्यसाधारणच आहे.
मौर्यांच्या काळात स्थानिक शासनसंस्थाचा अर्थात गावकारभाराचा विकास झाला. मोगलांनी प्रांताचं विभाजन जिल्हा, परगणा आणि ‘गाव’ असं केलं. इंग्रज राजवटीत पहिल्यांदा १९०६मध्ये ‘विकेंद्रीकरण आयोग’ नेमण्यात आला. या आयोगाच्या शिफारशीवर आधारितच १९१५मध्ये स्थानिक स्वराज्य संस्थांबाबतचा ठराव मंजूर झाला आणि त्यानुसारच ग्रामपंचायतींची स्थापना करण्यात आली. हा इतिहास यासाठीच मांडला, की ग्रामपंचायत ही केवळ राजकीय व्यवस्था नसून विकासाची खरी यंत्रणा आहे. साधन आहे. त्यासाठी प्राचीन कालखंडापासून सुधारणांची एक मोठी परंपरा आहे.

‘पंचायतराज’च्या सुधारणा
स्वातंत्र्यानंतर केंद्र सरकारनं ग्रामीण पंचायतराजच्या सुधारणांसाठी अनेक समित्या आणि नियम-कायदे केले. स्थानिक स्वराज्य संस्थेचा घटक म्हणून ग्रामपंचायतीना मान्यता देण्यात आली. राज्यघटनेच्या कलम ४०नुसार ग्रामपंचायतींची व्यवस्था करण्यात आली. १९५७च्या बलवंतराय मेहता समितीनं ‘लोकशाही विकेंद्रीकरणा’ची संकल्पना मांडली. यामध्ये गाव अर्थातच ग्रामपंचायत हा विकासाचा पायाभूत आधार मानावा, अशी शिफारस त्यांनी केली. ग्रामपंचायतीकडं नियोजन आणि कार्यक्रमांच्या अंमलबजावणीची जबाबदारी द्यावी, असं मेहतांनी सुचवलं. या शिफारशी १९५८ला स्वीकारण्यात आल्या आणि देशात ग्रामपंचायतींना महत्त्व असणारं ‘पंचायतराज’ अस्तित्वात आलं. मेहता समितीच्या शिफारशींचा अभ्यास करण्यासाठी वसंतराव नाईक समिती १९६०मध्ये नेमण्यात आली. त्रिस्तरीय पंचायतराजची त्यांची शिफारस मान्य करून राज्यांत १ मे १९६२पासून पंचायतराज सुरू झालं. नाईक यांनी जिल्हा हा प्रमुख घटक मानला. त्यापुढं १९८४मध्ये ज्येष्ठ विचावंत पी. बी. पाटील यांच्या अध्यक्षतेखालील समितीनं पहिल्यांदाच सरपंचाची निवड ‘थेट जनतेतून’ करावी अशी शिफारस केली. आतापर्यंत ग्रामपंचायतींना वैधानिक दर्जा होता; मात्र, ‘पंचायतराज’मधल्या मैलाचा दगड ठरलेल्या ७३व्या घटनादुरूस्तीनं तो घटनात्मक दर्जा ग्रामपंचायतींना लाभला. ‘पंचायतराज’च्या या घटनादुरूस्तीनं सामाजिक आणि महिला आरक्षणाच्या क्रांतिकारी निर्णयाची काटेकोर अंमलबजावणी सुरू झाली.
जातीपातीच्या चक्रव्यूहात अडकलेल्या गाव-खेड्याचा कारभार करण्याची संधी विविध समाजघटकांसोबत महिलांनाही मिळाली. आतापर्यंत ग्रामंचायत ही ग्रामसभेची कार्यकारिणी, तर सरपंच हा ग्रामपंचायतीचा कार्यकारी प्रमुख म्हणून मान्यताप्राप्त परंपरा सुरू झाली.

सरपंच थेट लोकांमधून मंत्रिमंडळाचा निर्णय; शिक्षणाचीही अट

थेट निवडीचा सरपंच आणि ग्रामपंचायत
गावचा प्रमुख सरपंच असला, तरी तो ग्रामपंचायतीचा कार्यकारी प्रमुख असतो. ग्रामपंचायत ही ग्रामसभेची कार्यकारिणी असते. त्यामुळं, सरपंचाच्या एकाधिकारशाहीला कायदेशीर लोकशाही पद्धतीची काटेकोर बंधनं असतात. सरपंचाच्या कारभाराला ग्रामपंचायत जबाबदार असते. अर्थातच त्यामुळं ग्रामसभेच्या सदस्यांच्या एकमतानं अथवा बहुमतानं सरपंचाला कारभार करावा लागतो. मात्र, आता ‘थेट सरपंचनिवड’ पद्धत स्वीकारल्यानंतर ग्रामंचायत सदस्यांची जबाबदारी काय, असा प्रश्‍न स्वाभाविकच उपस्थित होतो. थेट निवडून दिलेला सरपंच हा ग्रामसभेला जबाबदार असेल, तर मग ग्रामपंचायत ही कशाला जबाबदार असेल, हा प्रश्‍नदेखील असाच उपस्थित होऊ शकतो.

ग्रामपंचायत आणि सरपंच ही एकजिनसी पद्धत या थेट निवडीनं बाधित होणार नाही, यासाठी कायद्यात बदल करताना सरकारला सुधारणा करावी लागणार आहे. गावानं निवडून दिलेला सरपंच म्हणजे गावचा ‘सर्वेसर्वा’ होणार नाही, यासाठी सरपंचावर ग्रामपंचायतीचं नियंत्रण ठेवावं लागणार आहे. आर्थिक कारभाराचे सर्वाधिकार सरपंचांना देणं म्हणजे ग्रामपंचायत सदस्यावर अविश्‍वास दाखवणं, असा होऊ शकतो. 

विकासयोजनांची अंमलबजावणी आणि सरपंचाची भूमिका यावर ग्रामपंचायत सदस्यांचा वचक कसा राहील, यासाठीची ठोस सुधारणा सरकारला करावी लागेल. अन्यथा प्राचीन कालखंडापासून एकजिनसी असलेल्या या ग्रामपंचायत यंत्रणेच्या मूलभूत विचारालाच हरताळ फासण्याचा धोका आहे. ग्रामपंचायत सदस्य आणि थेट जनतेतून निवडलेला सरपंच यांच्यात राजकीय प्रतिष्ठेचा संघर्ष होऊन ग्रामपंचायतीच्या कारभाराची ‘पंचाईत’ होणार नाही, यासाठीची सुधारणाही आवश्‍यक वाटते.

थेट सरपंचनिवडीचा निर्णय स्वागतार्ह असला, तरी सरकारला सामाजिक अधिकारांची आणि प्रत्येक नागरिकाच्या स्वातंत्र्याची जबाबदारी सरपंच पार पाडेल, यासाठीची आदर्श आचारसंहिता तयार करावी लागणार आहे. सरपंचाचे अधिकार ग्रामपंचायत सदस्यांच्या अधिकारांवर आक्रमण करणारे ठरले, तर गावागावांतला राजकीय संघर्ष टोकाला जाऊन विकासाच्या गतीला खीळ बसण्याची भीतीदेखील आहे. त्यातच ग्रामपंचायत सदस्य आणि ग्रामसेवक यांच्यात प्रशासकीय समन्वयाचा अभाव राहणार नाही ना, यासाठी सरकारनं कायद्यात स्पष्टपणे तरतुदी करायला हव्यात. सरपंच थेट जनतेतून निवडून दिला, तरी तो ग्रामसभेसोबत ग्रामपंचायतीलाच जबाबदार राहील यासाठीच्या सुधारणा कायद्यात होतील, अशी अपेक्षा आहे.

सामाजिक संबंध व बहुसंख्याकवाद
गाव-खेड्यांची सामाजिक रचना परंपरागत पद्धतीनंच तयार झालेली आहे. प्रत्येक गावात विविध जातीसमूहांची रचना आजही कायम आहे. आजही गाव-खेड्यांमध्ये एका विशिष्ट जातीची लोकसंख्या अधिक, तर इतर अल्पसंख्य, दलित, ओबीसी यांची लोकसंख्या कमी असल्याचं कटू सत्य आहे. सध्याच्या प्रचलित पद्धतीत ग्रामपंचायतींचे वॉर्डदेखील संबधित वॉर्डातल्या लोकसंख्येच्या आधारावरच आरक्षित होत असतात. पॅनेल पद्धतीमुळं या प्रत्येक वॉर्डात आरक्षित जातींमधल्या उमेदवारांमध्येच लढती होतात; पण थेट सरपंचनिवडीच्या निर्णयामुळं ज्या जातीची लोकसंख्या जास्त तिचा वरचष्मा राहण्याची शक्‍यता नाकारता येत नाही. एखाद्या बहुसंख्य जातसमूहानं ठरवून सरपंचपद प्रतिष्ठेचं केलं, तर याच बहुसंख्य जातसमूहाचं वर्चस्व सरपंचपदावर कायम राहण्याचा धोका आहे. सरपंचपदाचं आरक्षण कोणत्याही जातीचं असलं, तरी आपल्याच गटाचा सरपंच व्हावा, यासाठी असा बहुसंख्य जातसमूह प्रभावी ठरू शकतो. संबधित सरपंचदेखील अशा बहुसंख्य जातसमूहाच्या प्रभावाखालीच कारभार करण्याची शक्‍यताही नाकारता येत नाही. त्यामुळं थेट सरपंचनिवडीच्या पद्धतीमुळं गाव-खेड्यांत बहुसंख्याकवादाच्या प्रतिष्ठीत राजकीय इर्षेमुळं सामाजिक संबंधांवर परिणाम होण्याची जोखीम मोठी ठरू शकते. ज्या जातीचं बहुमत त्याच जातीचा सरपंच अथवा त्या जातीच्या गटाचं प्रभुत्व सरपंचपदावर कायम राहण्याची जोखीम लोकशाही विकेंद्रीकरणाच्या दृष्टीनं महागात ठरू शकते. लोकशाही विकेंद्रीकरणात लोकांच्या मतांचा आदर कायम असला, तरी विविध प्रवर्गांतल्या नागरिकांना लोकप्रतिनिधित्वाचा स्वायत्त आणि स्वतंत्र अधिकार हा मूलभूत उद्देशच या निर्णयानं बाधित होऊ शकतो. बहुसंख्याकवादाचं प्रभुत्व ग्रामपंचायतीच्या सर्वसमावेशक कारभाराला आव्हान देणार नाही, यासाठीची कोणतीच उपाययोजना या थेट सरपंचनिवडीच्या माध्यमातून सध्यातरी दिसत नाही.

गट ग्रामपंचायतींचा पेच
राज्यात अनेक गावांना अजूनही स्वतंत्र ग्रामपंचायत नाही. लोकसंख्येच्या निकषात बसत नसल्यानं एकापेक्षा जास्त गावांची मिळून ग्रुप ग्रामपंचायत (गट ग्रामपंचायत) आहे. विशेषत: कोकण आणि आदिवासीबहुल भागांत ग्रुप ग्रामपंचायतीची संख्या अधिक आहे. थेट सरपंचनिवडीनं या गट ग्रामपंचायतीवर विभक्‍तवादाचे परिणाम होण्याची भीती आहे. एखाद्या गावात लोकसंख्येच्या निकषानुसार गटग्रामपंचायतीचे प्रभाग अधिक असतील, तर या ग्रामपंचायतीमध्ये समाविष्ट असलेली कमी लोकसंख्येची गावं आणि खेडी यांना सरपंचपदाचा मान मिळेल की नाही, याबाबत सांशकताच आहे. बहुसंख्य लोकसंख्येचं गाव आपल्याच गावातला सरपंच व्हावा या मानसिकतेत गेलं, तर कायम याच गावचा सरपंच सत्तारूढ होईल, यात शंका नाही. अशा विपरीत परिस्थितीत गट ग्रामपंचायतीत सहभागी इतर गावं कायम सरपंचपदापासून वंचित राहतील, हे कटू सत्य आहे. त्यामुळं थेट सरपंचनिवडीचे परिणाम अशा प्रकारे गट ग्रामपंचायतीवर विपरीत होऊ शकतात. त्यामध्ये विशेषतः आदिवासी गाव-खेड्यांतल्या गावांसमोर नवा पेच निर्माण होण्याचा संभव आहे. एखाद्या लहान गावांतली महिला आणि पुरूष कितीही सक्षम आणि सुशिक्षित असला, तरी मोठ्या लोकसंख्या असलेल्या गावाच्या प्रभावामुळं तो किंवा ती सरपंचपदापासून वंचित राहण्याचाही धोका आहे.

थेट सरपंच निवडीने ग्रामविकासाला खीळ - अजित पवार

आर्थिक शिस्तीचं आव्हान
सरपंच आणि ग्रामसेवक यांच्या माध्यमातून गावातल्या विकासयोजनांचा खर्च होत असतो. लोकशाहीत सरपंच या एकमेव पदाला धनादेशावर सही करण्याचा अधिकार आहे. थेट सरपंचनिवडीमुळं ग्रामपंचायत सदस्यांची शिफारस, ठराव अथवा मतदान यांच्याशिवाय खर्चाचा एकाधिकार सरपंचाला बहाल होणार आहे. अशा परिस्थितीत जनतेतून निवडून आलेल्या सरपंचांवर बहुसंख्याक जातसमूहाचा प्रभाव असेल अथवा तो त्या गटाचा असेल, तर विकासकामांचं प्राधान्य नैसर्गिकरित्या बहुसंख्य जातसमूह असलेल्या प्रभागांकडंच राहण्याची शंका आहे. ज्या भागातल्या मतदानामुळं थेट निवडून येण्याची खात्री आहे, त्या प्रभागातल्या सुधारणांनाच सरपंच झुकतं माप देण्याची शक्‍यता नाकारता येत नाही. त्यामुळं गावागावांत विकासनिधीच्या वाटपावरून संघर्ष होण्याचे प्रकार वाढतील. सरपंचाला मिळणारे खर्च करण्याचे अधिकार ग्रामसभेत ठरणार असले, तरीही बहुसंख्य जातसमूहाचं वर्चस्व (लोकसंख्येच्या बळानुसार) ग्रामसभेवरदेखील राहील. यातून समन्यायी आर्थिक शिस्तीचे नेमके कोणते निकष सरकार थेट निवडून येणाऱ्या सरपंचाला लावणार, याबाबत तूर्त तरी धोरण नाही. ग्रामपंचायत सदस्यांचं नियंत्रण नसलेल्या खर्चाचे सर्वाधिकार सरपंचाला मिळणार असतील, तर त्यामधून जातीय आरक्षित प्रभागा-प्रभागांत संघर्ष होऊ शकतो. त्यातून गावागावांतला सामाजिक सलोखा कायम ठेवण्याचं नवं आव्हान प्रशासनासमोर उभं राहू शकतं.

चौदाव्या वित्त आयोगामुळं ग्रामपंचायतींना थेट विकासनिधी मिळणार असल्याचं नीती आयोगानं स्पष्ट केलं आहे. अशा परिस्थितीमध्ये सरपंचाची थेट निवड हा निर्णय राज्य सरकारनं घेतला आहे. ग्रामपंचायती आर्थिक सशक्‍त होत असताना खर्चाचे एकाधिकार सरपंचाकडं ठेवणं हे त्याच गावातल्या लोकशाही मार्गानं निवडून येणाऱ्या इतर ग्रामपंचायत सदस्यांवर अन्यायकारक आहे.

पक्षीय राजकारण नको
ग्रामीण पंचायतराज हे सध्या रुढार्थानं राजकीय परिघाच्या बाहेर आहे. ग्रामपंचायतीच्या निवडणुका या कोणत्याही पक्षाच्या निवडणूक चिन्हावर होत नाहीत. ‘ग्रामपंचायत ही राजकारणाची कार्यशाळा नाही, तर ती विकासाची यंत्रणा आहे- ग्रामविकासाच्या कार्यक्रमाच्या प्रभावी अंमलबजावणीची व्यवस्था आहे. त्यामुळं ग्रामपंचायती पक्षीय राजकारणातून बाहेरच राहिल्या पाहिजेत,’ असा उदात्त हेतू पंचायतराज धोरण ठरवणाऱ्या तज्ज्ञांचा होता. सरपंचांची थेट निवडणूकदेखील पक्षीय चिन्हावर नसली, तरी यामुळं गावात पक्षीय राजकारणाची ‘पेरणी’ मजबुतीनं होणार आहे. सध्या पक्षपुरस्कृत पॅनेल असलं, तरी बहुतांश ठिकाणी सर्वपक्षीय ग्रामविकासाची पॅनेल आढळतात. राजकीय प्रतिष्ठेच्या प्रेमात सरपंचपदाची थेट निवडणूक अधिक प्रकर्षानं पक्षीय राजकारणाची ‘नांदी’ ठरू शकते. परिणामी गावगाड्याच्या कारभारातदेखील राजकीय पक्षांची घुसखोरी होऊन ‘पंचायतराज’च्या समोरचं ते सर्वांत खडतर आव्हान ठरणार आहे. थेट सरपंचनिवडीच्या माध्यमातून ‘पंचायतराज’मधल्या विकासाचा मूलभूत घटक असलेल्या गाव-खेड्यांत हे राजकारण टळावं, टाळावं. लोकशाही विकेंद्रीकरणाच्या सक्षमीकरणाच्या नादात राजकीय केंद्रीकरणाचा पाया तर रचला जाणार नाही, याबाबत सरकार आणि प्रशासनानं जागरूक राहायला हवं.

भाजपशासित राज्यांतच निर्णय
सध्या देशात राजस्थान, गुजरात, मध्य प्रदेश या राज्यांत सरपंचांची निवड थेट जनतेतून होते. त्यानंतर आता महाराष्ट्र सरकारनंही हा निर्णय घेतला आहे. योगायोगाची बाब म्हणजे या चारही राज्यांत भारतीय जनता पक्षाची सत्ता आहे. पंचायतराज व्यवस्थेला सध्या ५५ वर्षं पूर्ण होत आहेत. या अर्धशतकाच्या वाटचालीत केवळ भाजपशासित राज्यांतच सरपंचांची थेट निवड जनतेतून करण्याचा निर्णय घेण्यात आला आहे. यामुळं याकडं राजकीय निर्णय म्हणून पाहिलं जात आहे. या निर्णयाचं स्वागत सर्व वर्गांतून होत असलं, तरी यामुळं पंचायतराज यंत्रणेच्या लोकप्रतिनिधित्वाचं मूलभूत तत्त्व बहुसंख्याकवादाच्या भोवऱ्यात अडकणार नाही, या दिशेनं सुधारणांची आवश्‍यकता आहे.

अंगठाबहाद्दर सरपंचांपासून मुक्ती शक्‍य; गावगाड्यात होणार बदल

शिक्षणाची अट कितपत न्याय्य?
राजकीय क्षेत्रात महिलांना प्रतिनिधित्व देणारी एकमेव यंत्रणा म्हणजे ‘पंचायतराज.’ या पद्धतीत पन्नास टक्‍के महिला आरक्षण आहे. गावातल्या बहुतांश मूलभूत समस्यांचा महिलांनाच सामना करावा लागतो, त्यामुळं ग्रामविकासाच्या निर्णयात महिलांचा समावेश करण्याचा क्रांतिकारी निर्णय घेण्यात आला. त्यातून महिलांच्या नेतृत्वक्षमतेला ‘पंचायतराज’मुळं हक्‍क आणि अधिकार लाभला. थेट सरपंचनिवडीचा महिला आरक्षणावर परिणाम होणार नाही; मात्र, शिक्षणाची अट महिला सक्षमीकरणाच्या गतीला चाप लावेल, अशी मतं व्यक्‍त होत आहेत. ग्रामीण भागात आजही शंभर टक्‍के साक्षरता नाही. त्यात महिला साक्षरतेचा दर ७० ते ७५ टक्‍क्‍यांच्या दरम्यान आहे. १९९५नंतरच्या जन्म झालेल्यांना शिक्षणाची अट असली, तरीही अत्यंत दुर्गम आणि मागास भागातल्या महिलांमध्ये आजही निरक्षरतेचं प्रमाण आहे. त्यामुळं थेट सरपंचासाठी शिक्षणाची अट आदिवासी, दलित आणि इतर मागास प्रवर्गातल्या महिलांवर अन्यायकारक ठरू शकते, असा दावा केला जात आहे.

'सप्तरंग'मधील इतर लेख वाचण्यासाठी क्लिक करा

सप्तरंग

भारतीय जनता पक्षाचे राज्यसभेचे सदस्य डॉ. सुब्रह्मण्यम स्वामी हे देशाच्या राजकारणातील एक पारदर्शी, पण गूढ व अत्यंत वादग्रस्त...

मंगळवार, 19 सप्टेंबर 2017

अतिवेगवान असा बदल आणि प्रगती हीच ज्याची खूण बनली आहे. अशा एकविसाव्या शतकात मध्ययुगीन सोवळ्या-ओवळ्याच्या खुळचट कल्पनांचे मेधा खोले...

सोमवार, 18 सप्टेंबर 2017

बिग बी म्हणजे ‘स्टार ऑफ द मिलेनियम’ अमिताभ बच्चन हे तसं पाहता सोशल मीडियातलं लोकप्रिय, लाडकं, आदरणीय व्यक्‍तिमत्त्व....

सोमवार, 18 सप्टेंबर 2017