७३ व्या घटनादुरुस्तीमुळे खऱ्या अर्थाने ग्रामीण विकासाला चालना मिळाली

देशातील पंचायतराज संस्थांना अधिकार देण्यासाठी केंद्र सरकारने १९९३ मध्ये ७३ वी घटनादुरुस्ती केली. पंचायत राज संस्थांना स्वायत्तता व अधिकार देणे, हा घटनादुरुस्तीचा मुख्य उद्देश आहे. केंद्र व राज्यातील सत्तेचे विकेंद्रीकरण करणे, ग्रामपंचायत, पंचायत समित्या आणि जिल्हा परिषदांच्या पंचवार्षिक निवडणुका मुदतीत घेणे आणि या पंचायतराज संस्थांवरील सरकारी बाबूंच्या माध्यमातून येणारे प्रशासकराज रोखणे, असे काही प्रमुख उद्देश या घटनादुरुस्तीमागे केंद्र सरकारने ठेवले होते. त्यामुळे या घटनादुरुस्तीपासून आजपर्यंत (२०२२) या संस्थांवर प्रशासकराज येऊ शकले नव्हते. मात्र या घटनादुरुस्तीला छेद देणारा कायदा करत, महाराष्ट्र सरकारने यंदा पहिल्यांदाच राज्यातील जिल्हा परिषदा व पंचायत समित्यांच्या निवडणुका पुढे ढकलल्या गेल्या आहेत. यामुळे राज्यातील २५ जिल्हा परिषदा आणि २८४ पंचायत समित्यांवर प्रशासकराज आले आहे. परंतु राज्य सरकारचा हा हेतू सर्वोच्च न्यायालयाने एका निर्णयाच्या माध्यमातून नुकताच हाणून पाडला आहे. त्यामुळे सर्वोच्च न्यायालयाच्या या निकालाने पंचायतराज संस्था, ७३ वी घटनादुरुस्ती आणि झेडपी व पंचायत समित्यांवरील प्रशासकराज हे मुद्दे चर्चेत आले आहेत. शिवाय या निर्णयाने या संस्थांवरील प्रशासकराजची गोची झाली आहे. (73rd constitutional amendment)

या निकालाच्या निमित्ताने पंचायतराज संस्थांसाठी करण्यात आलेली ७३ वी घटनादुरुस्ती नेमकी काय आहे, हा मुद्दा पुढे आला आहे. त्यामुळे या लेखात आपण ७३ वी घटनादुरुस्ती नेमकी काय आहे, या घटनादुरुस्तीतील प्रमुख तरतुदी काय आहेत आणि ही घटनादुरुस्ती आणि पंचायतराज संस्थांवरील प्रशासकराज यामधील परस्पर संबंध काय आहे, हे जाणून घेण्याचा प्रयत्न करणार आहोत. पंचायत राज (Panchayat raj) संस्थांमध्ये जिल्हा परिषद, पंचायत समित्या आणि ग्रामपंचायतींचा समावेश होतो. या तीनही संस्था या ग्रामीण भागातील विकासाशी निगडित आहेत. यापैकी जिल्हा परिषद ही जिल्हा स्तरावर, पंचायत समिती तालुका पातळीवर तर, ग्रामपंचायत ही गाव पातळीवर कार्यरत असणारी संस्था आहे. जिल्हा परिषदेला मिनी मंत्रालय, पंचायत समित्यांना जिल्हा परिषदा व ग्रामपंचायतींमधील दुवा तर, ग्रामपंचायतींना गावगाडा हाकणाऱ्या संस्था म्हणून ओळखले जाते. या सर्व संस्थांना अधिकाधिक अधिकार मिळावेत, या उद्देशाने २४ एप्रिल १९९३ ला ७३ वी घटनादुरुस्ती करण्यात आली. या घटनादुरुस्तीला २४ एप्रिल २०२२ ला २९ वर्ष पूर्ण झाले आहेत. यामुळे यंदा या घटनादुरुस्तीने तिसाव्या वर्षात पदार्पण केले आहे.

एकीकडे या घटनादुरुस्तीची वाटचाल तीन दशके पूर्ण करण्याकडे चालू असतानाच, महाराष्ट्र सरकारने या घटनादुरुस्तीला छेद देणारा कायदा केला आहे. केवळ या संस्थांच्या निवडणुका पुढे ढकलता याव्यात, हा एकमेव उद्देश राज्य सरकारने यामागे ठेवला आहे. या घटनादुरुस्तीला छेद देणाऱ्या कायद्याच्या माध्यमातून सरकारने पंचायतराज संस्थांच्या निवडणुकीचे अधिकार राज्य सरकारकडे घेतले आणि मार्च २०२२ मध्ये मुदत संपुष्टात आलेल्या २५ जिल्हा परिषदा व २८४ पंचायत समित्यांच्या पंचवार्षिक निवडणुका पुढे ढकलण्याचा निर्णय घेतला. निवडणुका पुढे ढकलल्या आणि या संस्थांवर प्रशासकराज आणले. राज्य सरकारच्या या कायद्याला थेट सर्वोच्च न्यायालयात आव्हान देण्यात आले. याचिकाकर्त्यांनी यासाठी केंद्र सरकारच्या ७३ व्या घटनादुरुस्तीचा आधार घेतला. सर्वोच्च न्यायालयाने याचिकाकर्त्यांचा दावा योग्य असलेल्या मान्य करत, महाराष्ट्र सरकारने निवडणुका लांबविण्यासाठी केलेला राज्य सरकारचा कायदा अवैध ठरविला. शिवाय या संस्थांच्या निवडणुकीचे अधिकार पुन्हा एकदा राज्य निवडणूक आयोगाला प्रदान केले आणि येत्या दोन आठवड्यांच्या आत मुदत संपुष्टात आलेल्या सर्व पंचायतराज संस्थांच्या पंचवार्षिक निवडणुकीचा कार्यक्रम जाहीर करण्याचा आदेश सर्वोच्च न्यायालयाने ४ मे २०२२ रोजी राज्य निवडणूक आयोगाला दिला आहे.

या आदेशामुळे पंचायतराज संस्थांवरील प्रशासकराजची मोठी गोची झाली आहे. यामुळे एक तर, या प्रशासकांना आता मुदतवाढ देता येणार नाही आणि दुसरे म्हणजे सर्वोच्च न्यायालयाचा अवमान टाळण्यासाठी येत्या तीन महिन्याच्या आत निवडणुका घ्याव्या लागणार आहेत. यानुसार राज्य निवडणूक आयोगाने १० मे २०२२ रोजीच जिल्हा परिषद व पंचायत समित्यांच्या प्रभागरचनेचा कालबद्ध कार्यक्रम जाहीर केला आहे. ही सर्व किमया केवळ ७३ व्या घटनादुरुस्तीमुळे झाली आहे. या घटनादुरुस्तीतील प्रमुख तरतुदी पुढीलप्रमाणे आहेत.

घटनादुरुस्तीचा मूळ उद्देश

केंद्र आणि राज्य सरकारकडेच विकास आणि विविध धोरणांसह सर्व अधिकार केंद्रित झाले होते. याचा परिणाम थेट ग्रामीण भागाच्या विकासावर होऊ लागला होता. त्यामुळे केंद्र आणि राज्य सरकारच्या केंद्रित अधिकारांचे विकेंद्रीकरण करणे, हा या घटनादुरुस्तीमागचा मुख्य उद्देश आहे. यानुसार राज्याकडील २९ विषय जिल्हा परिषदांकडे हस्तांतरित केले जाणार होते. या घटनादुरुस्तीमुळे जिल्हा परिषदांचा निर्विवाद अधिकार मिळण्याचा मार्ग मोकळा झाला. त्यामुळे राज्यांकडील विविध एकोणतीस (२९) विषयांचे हस्तांतरण जिल्हा परिषदांकडे होणे अपेक्षित होते. तथापि यापैकी १५ विषय अद्यापही राज्य सरकारने जिल्हा परिषदांकडे हस्तांतरित केलेले नाहीत. सरकारने आतापर्यंत यापैकी फक्त १४ विषय तेही केवळ अंशतः हस्तांतरित केले उर्वरित १५ विषय अद्यापही राज्याकडेच कायम आहेत. याचाच अर्थ राज्य सरकारला अधिकारांचा मोह सुटत नसल्याने स्पष्ट झाले आहे. त्र्याहत्तराव्या घटनादुरुस्तीला २४ एप्रिल २०२२ ला २९ वर्षे पूर्ण झाले आहेत. म्हणजे या घटना दुरुस्तीची वाटचाल ही तीन दशके पूर्ण होण्याकडे सुरू झाली आहे. त्यामुळे किमान आता तरी उर्वरित विषय जिल्हा परिषदांकडे हस्तांतरित करण्याची गरज आहे. महाराष्ट्राचे तत्कालीन मुख्यमंत्री दिवंगत विलासराव देशमुख यांनी राज्यघटनेतील अकराव्या परिशिष्टातील २९ पैकी चौदा विषय अंशतः जिल्हा परिषदांकडे सोपविले होते. त्यानंतर मुख्यमंत्री पदावर आरूढ झालेल्यांनी उर्वरित विषय पंचायतराज संस्थांकडे सोपविण्याबाबत उदासीनताच दाखविली आहे.

पंचायतराज संस्थांकडे अंशतः सोपविलेले विषय

१) प्रौढ व औपचारिक शिक्षण.

२) सांस्कृतिक कार्य.

३) महिला व बालकल्याण.

४) समाजकल्याण (सध्याचा सामाजिक न्याय विभाग).

५) अपारंपरिक ऊर्जा.

६) कृषी.

७) पशुसंवर्धन.

८) दुग्धव्यवसाय.

९) पिण्याचे पाणी.

१०) प्राथमिक आरोग्य व स्वच्छता.

११) प्राथमिक शिक्षण.

१२) छोटे पाटबंधारे.

१३) ग्रामीण गृहनिर्माण.

१४) दळणवळण (ग्रामीण रस्तेविकास).

राज्याकडे अद्यापही कायम असलेले विषय

१) अन्नधान्य वितरण - सार्वजनिक वितरण व्यवस्था.

२) सामाजिक वनीकरण.

३) मत्स्यसंवर्धन.

४) भूसुधार - जमीन एकत्रीकरण.

५) गौण, जंगल उत्पन्न.

६) खादी व ग्रामोद्योग, कुटीर उद्योग.

७) लघुउद्योग व अन्नप्रक्रिया.

८) तांत्रिक व व्यावसायिक शिक्षण.

९) सामुदायिक मालमत्तेचे रक्षण.

१०) सांस्कृतिक कार्यक्रम.

११) बाजार व यात्रा.

१२) दारिद्य्र निर्मूलन.

१३) अपारंपरिक ऊर्जा.

१४) ग्रामीण विद्युतीकरण‌
आणि विद्युत वितरणीकरण.

१५) ग्रंथालये.

घटनादुरुस्तीपुर्वीची संस्थांची स्थिती व दुरुस्तीनंतरचे फायदे

१) निवडणुकांच्या मनमानीला चाप

ही घटनादुरुस्ती होण्यापूर्वी पंचायतराज संस्थांच्या (जिल्हा परिषद, पंचायत समिती, ग्रामपंचायती) पंचवार्षिक निवडणुका या मनमानी पद्धतीने होत होत्या. त्याला वेळेचे बंधन नव्हते. त्यामुळे सातत्याने मुदतवाढ मिळत असे. या घटनादुरुस्तीमुळे ग्रामपंचायत, पंचायत समिती आणि जिल्हा परिषदांची सार्वत्रिक निवडणूक दर पाच वर्षांनी घेणे बंधनकारक करण्यात आले. परिणामी निवडणुका वेळेवर घेण्यासाठी राज्य निवडणूक आयोगाची स्थापना झाली. तेव्हापासून पंचायतराज संस्थांच्या सार्वत्रिक निवडणुका नियमित होत आहेत. घटनादुरुस्तीनंतर यंदाचा अपवाद वगळता आतापर्यंत एकदाही या संस्थांवर प्रशासक नियुक्तीची वेळ आलेली नाही. यामुळे वर्षानुवर्षे पंचायतराजची खुर्ची ताब्यात ठेवणारी सरंजामशाही संपुष्टात आली असून, नवीन नेतृत्वाचा उदय होत आहे. यातूनच खऱ्या अर्थाने सत्तेचे विकेंद्रीकरण झाले आहे.

२) सक्षम नेतृत्वाचा उदय

या संस्थांच्या माध्यमातून सक्षम नेतृत्व उदयास येऊ लागले आहे. तरीसुद्धा राज्यातील अनेक जिल्ह्यांत ठराविक कुटुंबातील लोकच या संस्था चालवताना दिसून येते. सत्तेच्या विकेंद्रीकरणापुढील हे आव्हान असून, त्यात सामान्य जनता बदल घडवू शकते.

३) राज्य वित्त आयोग

या घटनादुरुस्तीमुळे राज्य वित्त आयोगाची स्थापना झाली. जिल्हा परिषदा व पंचायत समितीकडे येणारा निधी आता थेट ग्रामपंचायतीकडे जाऊ लागला आहे. यामुळे ग्रामीण विकासाला चालना मिळाली. गावांच्या दृष्टीने ही चांगली गोष्ट झाली. या संस्थांना आर्थिक अडचणी व अधिकारासंबंधी सूचना मांडण्यास स्वतंत्र व्यासपीठ उपलब्ध झाले. या वित्त आयोगाच्या कामाला खूपच मर्यादा असल्याने, याबाबत फारशी जागृती आलेली नाही. पंचायतराज संस्थांच्या पदाधिकाऱ्यांनी आपापल्या संस्थांच्या आर्थिक अधिकाराबाबतच्या सूचना राज्य वित्त आयोगाकडे मांडण्याचा अधिकार प्रत्येक ग्रामस्थाला प्राप्त झाला.

४) महिलांना संधी

७३ व्या घटना दुरुस्तीमुळे पंचायतराज संस्थांमध्ये महिलांना ३३ टक्के हक्काच्या जागा मिळाल्या. यामुळे महिलांना नेतृत्व करण्याची संधी उपलब्ध झाली. परिणामी या संस्थांच्या माध्यमातून राजकारणातही स्वत:ला सिद्ध करू लागल्या आहेत. सध्या महाराष्ट्र सरकारने हेच आरक्षण ५० टक्के केले आहे. यामुळे पंचायतराज संस्थांमध्ये पुरुषांच्या खांद्याला खांदा लावून महिला सक्षमपणे काम करू लागल्या आहेत.

५) मागासवर्गीयांसाठी राखीव जागा

महिलांप्रमाणेच समाजातील वंचित घटकांनाही राजकारणात संधी उपलब्ध करून देण्याच्या उद्देशाने अनुसूचित जाती (एससी), अनुसूचित जमाती (एसटी) आणि नागरिकांचा मागास प्रवर्ग (ओबीसी) आदी प्रवर्गांसाठी घटनेतील तरतुदीनुसार जागा राखीव ठेवण्यात आल्या आहेत. मात्र हे आकर्षण आरक्षण दर पाच वर्षांनी बदलण्यात येते. यासाठी गट, गण आणि वॉर्डच्या आरक्षणात रोटेशन पद्धतीचा (फिरते आरक्षण) अवलंब करण्यास सुरवात झाली. यामुळे समाजातील सर्वच घटकांना लोकप्रतिनिधित्व मिळू लागले आहे.

६) ग्रामसभांचे आयोजन

गावांच्या विकास व निर्णयप्रक्रियेत सामान्य नागरिकाला सहभागी करून घेण्याची महत्त्वाची तरतूद या घटनादुरुस्तीत आहे. यामुळे ग्रामसभा बंधनकारक करण्यात आल्या. यातून सामान्य माणसालाही आपल्या गावांच्या विकासाशी संबंधित विषयांवर त्याचे मत मांडण्याची संधी मिळू लागली. परंतु, ग्रामसभांच्या अंमलबजावणीबाबत अनेक गावांमध्ये मोठी उदासीनता दिसून येत आहे. काही मोजकी म्हणजे सरकारच्या विविध अभियानामध्ये सहभागी होणारी गावे सोडली तर, अन्य गावांमध्ये ग्रामसभांना लोक उपस्थित राहत नाही. त्यामुळे लोकांअभावी ग्रामसभा तहकूब करण्याचे प्रमाण वाढले आहे. या संस्थांचे लोकप्रतिनिधी आणि प्रशासनापुढील हे आव्हान आहे. ग्रामसभा यशस्वी होण्यासाठी त्यांच्या आयोजनात नावीन्यता आणायला हवी. तंत्रज्ञानाचा व विविध साधनांचा उपयोग करायला हवा. मी ग्रामसभेला जायला हवे ही भावना प्रत्येक नागरिकांमध्ये निर्माण व्हायला हवी. ग्रामसभेच्या आदल्या दिवशी महिलांची ग्रामसभा घेण्याचा निर्णय महाराष्ट्राने घेतला. पण त्याचीही फारशी अंमलबजावणी होताना दिसत नाही.

दरम्यान, या घटनादुरुस्तीनंतरही राज्य सरकारने पंचायतराज संस्थांसाठी उपयुक्त ठरणारे अनेक चांगले निर्णय घेतले आहेत. त्यात प्रामुख्याने ग्रामपंचायत अधिनियमातील सुधारणा, पेसा ग्रामपंचायतींना 5 टक्के मुक्त निधी, अपंगासाठी 3 टक्के राखीव निधी आदी प्रमुख बाबींचा समावेश आहे. महिलांना सन्मानाची वागणूक मिळू लागली असली, तरी अनेक सुधारणा आणि बदल करायला अजूनही संधी आहे. सूज आलेली शहरे आणि ओस पडत चाललेली खेडी हे चित्र बदलण्याचे मोठे आव्हान सर्वांसमोर आहे. केरळप्रमाणे स्थानिक स्वराज्य संस्था सक्षम करून त्यांच्याकडे अधिकार, निधी आणि यंत्रणा दिली तर सर्वांगीण ग्राम विकास अशक्‍य नाही.

असा झाला ७३ व्या घटनादुरुस्तीचा जन्म

पंचायतराजचे जनक आणि महाराष्ट्राचे पहिले मुख्यमंत्री (स्व.) यशवंतराव चव्हाण यांनी पंचायतराज व्यवस्थेतून विकासाची संकल्पना मांडली. त्यासाठी त्रिस्तरीय पंचायतराज व्यवस्थेचे सूत्रही त्यांनी सांगितले. जिल्हा परिषद, पंचायत समिती आणि ग्रामपंचायत यांच्या समन्वयातून ग्रामस्वराज्याची संकल्पना खऱ्या अर्थाने सत्यात उतरू शकते, असे त्यांचे म्हणणे होते. यासाठी यशवंतराव चव्हाण यांनी महाराष्ट्रात पंचायतराजचे दोन कायदे केले. जिल्हा परिषद, पंचायत समिती व ग्रामपंचायतीचे वेगवेगळे कायदे झाले. देशात मात्र एकच कायदा आहे. खऱ्या अर्थाने पंचायतीच्या माध्यमातूनच ग्राम सक्षमीकरण होऊ शकते, हे लक्षात घेऊन विकेंद्रित ग्राम संकल्पना मजबूत करण्याचा प्रयत्न करण्यात आला.

राज्यातील सन १९७२, १९७८ आणि १९८९ च्या दुष्काळात जिल्हा परिषदांनीच दुष्काळी कामे करण्यात मोठा पुढाकार घेतला होता. कारण गावातील प्रत्येक घटकाचा थेट संबंध या संस्थांच्या माध्यमातून येतो. त्यामुळे खऱ्या अर्थाने ग्रामपंचायती स्वावलंबी झाल्या पाहिजेत, हा मुद्दा प्रकर्षाने पुढे आला. यातूनच ग्रामसभांना अधिकार देण्यासाठीची संकल्पना लोकसभेत सर्वप्रथम माजी पंतप्रधान (स्व. )-राजीव गांधी यांनी /१९९०-९१ मध्ये मांडली. त्यातूनच ७३ व्या /घटनादुरुस्तीचा जन्म झाला. यामुळे ग्रामपंचायतींमध्ये नवचैतन्य निर्माण झाले. जिल्हा परिषदेच्या माध्यमातून निधी व पंचायत समितीच्या माध्यमातून तांत्रिक मनुष्यबळ उपलब्ध होण्यास मदत झाली. त्यातूनच अभ्यासू लोकप्रतिनिधी उदयास येऊ लागले. परिणाम अनेक गावांचे सामाजिक व आर्थिक चित्र बदलले.

केंद्रीय वित्त आयोग निधी

या घटनादुरुस्तीच्या पूर्वीचा आणि आताचा काळ याची तुलना करावयाची झाल्यास, पूर्वी पंचायतराज संस्थांना फारसा निधी मिळत नव्हता. केंद्रीय वित्त आयोगही नावापुरतेच असायचे. पण सन २००० मध्ये सुरू झालेल्या केंद्राच्या अकराव्या वित्त आयोगापासून पंचायतराज संस्थांना चांगला निधी मिळू लागला आहे. अकराव्या आणि बाराव्या वित्त आयोगाचा पन्नास टक्के निधी जिल्हा परिषद व पंचायत समित्यांना तर उर्वरित ५० टक्के निधी ग्रामपंचायतींना मिळत असे. सन २०१० मध्ये तेरावा वित्त आयोगाची अंमलबजावणी सुरु झाली. यातील ७० टक्के निधी ग्रामपंचायतींना, २० टक्के निधी पंचायत समित्यांना तर केवळ दहा टक्के निधी जिल्हा परिषदांना मिळत असे. २०१५ मध्ये हा आयोग संपला आणि चौदावा वित्त आयोग सुरू झाला. या आयोगाच्या निधीच्या हिश्श्यातून जिल्हा परिषदा आणि पंचायत समित्या पूर्णपणे वगळण्यात आल्या आणि १०० टक्के निधी ग्रामपंचायतींना उपलब्ध करून देण्यास सुरवात झाली. त्यामुळे जिल्हा परिषद आणि पंचायत समिती यांना कुठल्याही प्रकारचा आर्थिक अधिकार राहिला नाही.चौदाव्या वित्त आयोगानुसार आराखडा तयार करणे, प्रत्यक्ष कामे करणे, मान्यता देणे हे सर्व अधिकार ग्रामपंचायतींना मिळाले आहेत. परिणामी संघटित गावांना चांगली कामे करता आली. मात्र हा निधी लोकसंख्येच्या प्रमाणानुसार देण्यात येऊ लागल्याने, महाराष्ट्राच्यादृष्टीने एक मर्यादा आली. ती म्हणजे कमी लोकसंख्येच्या गावांना निधी कमी मिळू लागला.

सद्यःस्थितीत राज्यातील ग्रामपंचायतींपैकी सात हजार ग्रामपंचायती केवळ एक हजार लोकसंख्येच्या आतील आहेत. पंधरा हजार ग्रामपंचायती दोन ते तीन हजार लोकसंख्येच्या आहेत. एकूण २९ हजार पैकी तेवीस हजार ग्रामपंचायती तीन हजार लोकसंख्येच्या आत आहेत. त्यामुळे निधी कमी मिळतो. छोट्या पंचायतींना मर्यादा आल्या. पाच ते सहा लाखांत एक वर्षात फारसे काम होऊ शकत नाही.

पंधरावा वित्त आयोग लागू

केंद्राच्या १४ व्या वित्त आयोगाचा कालावधी ३१ मार्च २०२० ला संपला आहे. १ एप्रिल २०२० पासून १५ व्या वित्त आयोगाची अंमलबजावणी सुरु झाली आहे. या वित्त आयोगाचाही संपूर्ण निधी ग्रामपंचायतींनाच उपलब्ध करून दिला जाणार आहे. मात्र यापैकी पन्नास टक्के निधी हा पिण्याचे पाणी, स्वच्छता आणि हागणदारीमुक्त गावाचा दर्जा कायम राखण्यासाठी राखीव ठेवण्यात आला आहे.
.................