भाष्य : आता पर्याय लिखित नियमांचा!

- मोतीलाल चंदनशिवे

ज्या देशातील राजकारणात घटनात्मक व संसदीय लोकशाहीच्या परंपरा रुजल्या नसतील; किंबहुना अशा परंपरा धुडकावणे, हेच तेथील राजकीय प्रक्रियेचे व्यवच्छेदक लक्षण बनले असेल, तर या परंपरांना लिखित नियमांचे स्वरूप देणे आवश्यक ठरते. घटनात्मक पदांवरील व्यक्तींबाबत अलीकडे निर्माण झालेले प्रश्न लक्षात घेता याची आवश्यकता प्रकर्षाने जाणवते.

महाराष्ट्रातील राजकीय पेचप्रसंगाचा बहुप्रतिक्षित निकाल मागील आठवड्यात आला. अपेक्षेप्रमाणे माजी राज्यपाल भगतसिंह कोश्यारी यांच्या भूमिकेवर न्यायालयाने कठोर शब्दात ताशेरे ओढले आहेत. पण राज्यपालपदाचा गैरवापर आत्ताच घडला आहे, असे नाही. गेल्या अनेक वर्षांपासून या घटनात्मक पदाच्या प्रतिष्ठेचे शब्दशः धिंडवडे निघत आहेत. असे असेल तर याला पायबंद कसा घालता येईल, याचा विचार करायला हवा.

सर्वप्रथम हे लक्षात घ्यायला हवे, की केंद्र आणि राज्य पातळीवर भिन्न पक्षांची सरकारे अस्तित्वात असतानाच राज्यपाल पदावरील व्यक्ती आपल्या वादग्रस्त वर्तनामुळे चर्चेत येते. माजी राज्यपाल कोश्यारी हे आपल्या वर्तनामुळे सातत्याने चर्चेत राहिले. त्यामुळे महाराष्ट्रात सर्वांना सुपरिचीत आहेत. परंतु गुजरात राज्याचे राज्यपाल कोण, हे तेथील जनतेस माहीत नसेल.

पश्चिम बंगालचे तत्कालीन राज्यपाल जगदीप धनखड आजही भद्र लोकांच्या स्मरणात आहेत. केंद्रात व राज्यात समान पक्षाची सरकारे सत्तेत असताना राज्यपाल संसदीय लोकशाहीच्या परंपरांना अनुसरून कार्यरत राहतात. परंतु उलट परिस्थितीमध्ये राज्यघटनेतील अलिखित अशा विवेकाधीन अधिकारांचा वापर करून इतर पक्षाच्या सरकारला त्रास देतात.

विधानसभा निवडणुकीनंतर मुख्यमंत्री नेमणे, राज्यात राष्ट्रपती राजवट लागू करणे, अपवादात्मक परिस्थितीत मुख्यमंत्र्याच्या सल्ल्याशिवाय विधानसभा अधिवेशन बोलावणे असे काही महत्त्वाचे अधिकार राज्यपालांना आहेत, जे त्यांनी विवेकानुसार वापरणे अभिप्रेत आहे. परंतु हे विवेकाधीन अधिकार अलिखित स्वरूपाचे असल्यामुळे राज्यपालांकडून अनेकदा त्यांचा गैरवापर केला जातो. राज्यपालांच्या या वादग्रस्त भूमिकेमुळे हे पदच नको, असे मत रुजत आहे. पण मग राज्यपालाच्या घटनाबाह्य वर्तनाला पायबंद घालता येणार नाही का ? अर्थात, तसे करता येईल. परंतु केवळ अलिखित स्वरूपाच्या संसदीय परंपरांच्या आधारे राज्यपालपदाचे नियमन करणे कठीण आहे.

घटनासभेत राज्यपालपदाविषयी चर्चा करताना घटनेचे शिल्पकार डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांनी ‘राज्यपाल हे औपचारिक पद असून त्या पदावरील व्यक्ती राज्य सरकारच्या कारभारात हस्तक्षेप करणार नाही’, अशी अपेक्षा व्यक्त केली होती. त्यामुळे संसदीय परंपरांवर भिस्त ठेवून राज्यपालपदासाठी सखोल नियम तयार केले गेले नाहीत. परंतु घटनाकारांच्या इतर अपेक्षांप्रमाणेच ही अपेक्षादेखील सर्वपक्षीय सत्ताधा-यांनी धुळीस मिळवली.

अलिखित विवेकाधीन अधिकारांचा गैरवापर करून राज्यातील भिन्न पक्षाचे सरकार अस्थिर केले जाते. आणि हे आत्ताच घडते आहे, असे नाही. अगदी राज्यघटना अमलात आल्यानंतर काही वर्षातच राज्यपालपदाचा गैरवापर करणे सुरू झाले. राज्यपालाची केव्हाही उचलबांगडी करण्याचे अधिकार असणाऱ्या केंद्र सरकारचे आदेश पाळण्याशिवाय राज्यपालाकडे पर्याय नाही. सत्तेसाठी कोणत्याही क्षणी आपल्या निष्ठा बदलणाऱ्या आमदारांच्या भूमिकेमुळे राज्यपालदेखील संभ्रमात पडतात. स्पष्ट नियमांच्या अभावामुळे राज्यपाल केंद्राच्या सूचनेला ‘मम’ म्हणतात.

राज्यपालाने विधान परिषदेच्या ‘राज्यपालनियुक्त’ सदस्यांची नियुक्ती करण्यासाठी निश्चित कालमर्यादा नाही. त्यामुळे कोश्यारी यांनी ठाकरे सरकारने पाठवलेल्या आमदार नियुक्तीचा प्रस्तावावर निर्णय घेण्याचे टाळले. अशी दिरंगाई राज्यपालांनी का केली असावी, हे सांगण्याची आवश्यकता नाही. विधानसभा निवडणुकीनंतर कोणाला सत्ता स्थापनेसाठी बोलवावे, यासाठी मार्गदर्शक तत्त्वांची वानवा आहे. याचा गैरफायदा २०१८ मध्ये कर्नाटकचे तत्कालीन राज्यपाल वजूभाई वाला यांनी घेतला. कर्नाटक विधानसभा निवडणुकीनंतर कॉंग्रेस आणि जनता दल (ध) यांच्या आघाडीकडे स्पष्ट बहुमत असूनही वाला यांनी पुरेसे बहुमत पाठीशी नसणा-या भाजप नेते येडियुरप्पा यांना सत्तास्थापनेची संधी दिली होती. अर्थात, येडियुरप्पा यांना बहुमत सिद्ध करण्यात अपयश आले.

लिखित नियमांअभावी, राज्यपालांकडून जाणीवपूर्वक पक्षपाती निर्णय घेतला जातो. असा निर्णय घटनाबाह्य असून त्याला न्यायालयात आव्हान दिले जाणार, याची खात्री असूनही तसा निर्णय घेतला जातो. न्यायालयात खटला दाखल झाल्यानंतर न्यायालयीन सुनावणीमध्ये मोठा कालापव्यय होतो. या कालापव्ययाचा फायदा सत्तेचे डावपेच अंमलात आणण्यासाठी केला जातो. याचे मूर्तिमंत उदाहरण म्हणजे महाराष्ट्रातील सध्याचे प्रकरण होय.

शिवाय राज्यपालाच्या निर्णयाला सातत्याने न्यायालयात आव्हान दिले गेल्यामुळे न्यायालयास विधिमंडळाच्या अधिकारक्षेत्रात हस्तक्षेप करण्याची संधी मिळते. हे टाळण्यासाठी राज्यपालपदाच्या भूमिकेविषयी निश्चित नियमावली असणे गरजेचे आहे. केवळ औपचारिक स्वरूपाच्या घटनात्मक पदावरील व्यक्तीसाठी असे नियम आखून देणे हे त्या पदाच्या प्रतिष्ठेचा साजेसे नाही, असे काही अभ्यासकांचे मत आहे. परंतु या पदावरील व्यक्तींचे वर्तन पाहता हे पद ना औपचारिक स्वरुपाचे राहिले आहे, ना त्याची प्रतिष्ठा राहिली !

लिखित नियमांमुळे कसा फरक पडू शकतो, हे १९९४ च्या बोम्मई खटल्यातील सर्वोच्च न्यायालयाच्या निकालात दिसून येते. तत्कालिन राव सरकारने बोम्मईंचे सरकार बरखास्त करून राष्ट्रपती राजवट लागू केली होती. त्याला बोम्मई यांनी आव्हान दिले. या खटल्यामध्ये न्यायालयाने राज्यात राष्ट्रपती राजवट लागू करण्याच्या परिस्थितीचे निकष नमूद केले आहेत. यासाठी न्यायालयाने १९८३मध्ये नेमलेल्या सरकारिया आयोगाच्या अहवालातील शिफारशींचा उल्लेख करीत त्यांचे महत्त्व अधोरेखित केले. या निकालानंतर ‘कलम ३५६’चा गैरवापर करण्याच्या प्रमाणात लक्षणीय घट झाली आहे. क्षुल्लक राजकीय कारणांच्या आधारे घाऊक स्वरूपात राज्य सरकारे बरखास्त करण्याच्या प्रवृत्तीला बऱ्याच प्रमाणात चाप बसला आहे.

राज्यपालाच्या इतर विवेकाधीन अधिकारांसाठी अशी लिखित मार्गदर्शक तत्त्वे घटनेत समाविष्ट केल्यास राज्यपालपदाच्या गैरवापरावर नियंत्रण येईल आणि या पदाची प्रतिष्ठा पुनुरुज्जीवीत होईल. राज्यपालासंबंधी वादग्रस्त मुद्द्यांवर सरकारिया आयोगाने सुचवलेल्या शिफारशी उपयुक्त आहेत. उदा. विधानसभा निवडणुकीनंतर कोणत्याही पक्षाला स्पष्ट बहुमत मिळाले नाही, तर राज्यपालाने सत्तास्थापनेची प्रक्रिया कशी राबवावी, याची विस्तृत नियमावली सदर अहवालात नमूद केली आहे.

मार्गदर्शक तत्त्वे कोण लागू करणार ?

राज्यपालांसाठी अशी तत्त्वे तयार करण्याचा अधिकार संसदेला आहे. परंतु पक्षीय हेतू साध्य करण्यासाठी राज्यपालपदाचा वापर करणे, हा सर्वच राजकीय पक्षांचा आवडता खेळ आहे. विरोधात असताना राज्यपाल पदाच्या गैरवापराविरोधात सभागृह डोक्यावर घेणारे नेते सत्तेत आल्यानंतर या पदाचा गैरवापर करतात आणि तेव्हा सत्तेत असणारे पक्ष आता आरडाओरड करतात. हे दुष्टचक्र नजीकच्या काळात भेदले जाईल, असे वाटत नाही. जनतेने यासंदर्भात दबाव निर्माण करणे, हा एक पर्याय असू शकतो. परंतु प्रातिनिधिक लोकशाही व्यवस्थेत जनतेकडून याबाबतीत प्रभावी कार्य होईल, ही फार मोठी अपेक्षा बाळगण्यासारखे आहे आणि माध्यमांच्याही मर्यादा आहेत.

आशेचा एकमेव किरण म्हणजे न्यायव्यवस्था! बोम्मई खटल्यामध्ये न्यायालयाने ‘घटनेचा संरक्षक’ या आपल्या भूमिकेला सार्थ अशी कृती केली, तशी कृती करण्याची संधी आत्तादेखील आली होती. याबाबतीत घटनापीठाकडून संसदेला सूचना केल्या जातील, असे वाटत होते. पण तसे झालेले नाही. घटनापीठाने याबाबतीत अलिप्त राहणे पसंत केले. बोम्मई प्रकरणातील निकाल आला तेव्हा आघाडी सरकारचे युग होते. त्या काळात न्यायव्यवस्था अधिक सक्रिय झाली होती. भविष्यात तरी न्यायव्यवस्था राज्यपालांसाठी ‘मार्गदर्शक तत्त्वे’ जारी करेल, अशी अपेक्षा आहे. तोपर्यंत ‘आम्ही भारताचे लोक’ रोज घडणाऱ्या राजकीय गोंधळाचे मूकदर्शक बनण्याची भूमिका पार पाडू.

(लेखक राज्यशास्त्राचे अभ्यासक आहेत.)