मूलभूत चौकटीची पन्नाशी

सर्वोच्च न्यायालयाचे सरन्यायाधीश न्या. धनंजय चंद्रचूड यांनी अलीकडेच एका व्याख्यानात, राज्यघटनेची मूलभूत चौकट किंवा साचा हा ध्रुवताऱ्यासारखा आहे, असं सांगितलं होतं; म्हणजेच, त्यात बदल करता येणार नाही हे स्पष्ट होतं. हे ‘मूलभूत चौकट’ नावाचं प्रकरण ज्या खटल्यातून भारतीय न्यायव्यवस्थेत रूढ झालं त्या ‘केशवानंद भारती आणि इतर विरुद्ध केरळ सरकार’ या खटल्याच्या निकालाला नुकतीच ५० वर्षं पूर्ण झाली. त्यानिमित्तानं सर्वोच्च न्यायालयानं एक खास वेबपेजही प्रसिद्ध केलं. या टप्प्यावर केशवानंद भारती प्रकरणानं देशाच्या वाटचालीत जे मूलभूत स्वरूपाचं वळण आणलं त्याच्या परिणामांवर चर्चा होणं स्वाभाविक आहे.

मूलभूत चौकटीच्या तत्त्वानं संसदेच्या सार्वभौमत्वाचा संकोच होतो असं सांगणाऱ्यांचा आवाज वाढत असताना हा ‘ध्रुव’ जपणं, त्याचबरोबर त्याचा काच, संसदेला राज्यघटनेत कालसापेक्ष वाजवी बदल करताना होऊ नये यासाठीचं संतुलन ठेवणं हे आव्हान आहे. येणाऱ्या काळात धर्मनिरपेक्षतेच्या तत्त्वापासून, संघराज्यवाद ते व्यक्तिगत अधिकार आणि प्रतिष्ठेचे अनेक मुद्दे न्यायासनासमोर धसाला लागणार आहेत. तिथं मूलभूत चौकटीचं तत्त्व ज्या मूल्यांवर आधारलेलं आहे त्याचा अर्थ कसा लावायचा याची कसोटी लागणार आहे.

स्मरणरंजनाहून महत्त्वाचा प्रश्न

केशवानंद भारती खटल्याच्या निकालाला अर्धशतक झालं. या खटल्याचं महत्त्व यासाठी की, त्यातून सर्वोच्च न्यायालयानं राज्यघटनेची मूलभत चौकट नावाची एक गोष्ट कायमची प्रस्थापित केली, ज्यातून देशाच्या राज्यघटनेत बदलाचे अधिकार संसदेला आहेत; मात्र, राज्यघटनेच्या मूलभूत चौकटीत बदल करायचा अधिकार नाही आणि संसदेनं केलेले बदल अशी चौकट मोडतात का हे ठरवायचे अधिकार सर्वोच्च न्यायालयाचे आहेत हे तत्त्व प्रस्थापित झालं. मागच्या ५० वर्षांत हे तत्त्व कितीही बहुमतानं सत्तेत आलेल्या सरकारला आणि कितीही लोकप्रिय नेत्याला राज्यघटनेच्या मूल्यप्रणालीशी विसंगत बदल करण्यापासून रोखत आलं आहे. मूलभूत चौकट बदलता येणार नाही यासाठी संसदेचे कायदे रद्दबातल ठरवायचा अंतिम अधिकार न्यायव्यवस्थेकडे आला.

ही मूलभूत चौकट म्हणजे नेमकं काय हे तो निकाल देणाऱ्या १३ जणांच्या घटनापीठानं तेव्हा स्पष्ट केलं नव्हतं. मात्र, पाच दशकांच्या काळात भारतीय लोकशाहीची वैशिष्ट्यं असणारी मूल्यं हा या मूलभूत चौकटीचा आधार आहे हे सांगणारे निर्णय आले. त्यातून धर्मनिरपेक्ष राज्यव्यवस्था, संघराज्य, अधिकारांचं विभाजन, मुक्त आणि कालबद्ध निवडणुका, न्याययंत्रणेचं स्वांतत्र्य हे मूलभूत चौकटीचे घटक असल्याचं आता प्रस्थापित झालं आहे.

लोकशाहीत कोणत्याही एका संवैधानिक व्यवस्थेला अमर्याद अधिकार असायचं कारणच नाही. संसदेच्या अधिकारांवर वाजवी बंधनं आणणारा ऐतिहासिक निकाल म्हणून केशवानंद भारती खटल्याचं महत्त्व निर्विवाद आहे; मात्र, ५० वर्षांनंतर, या निकालानं संसदेचं सार्वभौमत्व मर्यादित केलं का, असा सवाल विचारला जातो आणि घटनात्मक मूल्यांना वळसा घालूनही मूलभूत बदल करता येऊ शकतात का असा सवाल तयार होतो आहे, ज्यावरची स्पष्टता पुन्हा न्यायव्यवस्थेलाच करावी लागणार आहे. राज्यघटनेच्या मर्यादा सत्ताधारी सोडणार नाहीत; पण त्या गरजेनुसार ताणून घटनात्मक मूल्यांना वाकुल्या दाखवायचा प्रयत्न करतील तर त्याचं काय करायचं हा आता त्या खटल्याचं केवळ स्मरणरंजन करण्याहून अधिक महत्त्वाचा प्रश्‍न असेल.

ताठ कण्याचे न्यायाधीश खन्ना

मार्च १९७० मध्ये केरळमधील एका मठाचे महंत केशवानंद भारती यांनी केरळमधील जमीनसुधारणा कायद्याला सर्वोच्च न्यायालयात आव्हान दिलं. त्यांच्या मठाची जागा अधिग्रहित करण्याच्या विरोधात त्यांनी न्यायालयात धाव घेतली होती. याप्रकरणी ६६ दिवसांच्या सुनावणीनंतर १३ सदस्यांच्या घटनापीठानं दिलेला ७०६ पानांचा निकाल मूलभूत चौकटीचं तत्त्व घालून देणारा होता. हा निकाल ७ विरुद्ध ६ अशा फरकानं दिला गेला होता. केशवानंद भारती प्रकरणातील निकालापूर्वी घटनादुरुस्तीचे संसदीय निर्णय आणि न्यायालयांनी घेतलेली भूमिका यांची एक दीर्घ पार्श्‍वभूमी होती, ती प्रामुख्यानं संसदेचा अधिकार मान्य करणारी होती. अगदी न्यायालयांनीही तशी भूमिका घेतली होती.

सन १९५१ च्या शंकरीप्रसाद प्रकरणात न्यायालयानं, संसदेला अमर्याद अधिकार आहेत, अशी भूमिका घेतली होती. सन १९६५ मधील सज्जनसिंग प्रकरणातही, घटनाबदलासाठी संसदेला अंतिम अधिकार आहेत, असं न्यायालयानं मान्य केलं होतं. नवव्या परिशिष्टात समाविष्ट कायद्यांना न्यायालयात आव्हान देता येणार नाही हेही तोवरचं प्रस्थापित तत्त्व होतं. यानंतर पंजाबमधील गोलकनाथबंधूंनी त्यांची जमीन पंजाबच्या १९६३ मधील कायद्यानुसार काढून घेण्याच्या प्रक्रियेच्या विरोधात सर्वोच्च न्यायालयात धाव घेतली होती. ‘गोलकनाथ-प्रकरण’ म्हणून हा खटला प्रसिद्ध आहे. यातील बहुमताच्या निर्णयानुसार आधीच्या

घटनादुरुस्त्या मान्य केल्या गेल्या; मात्र पुढं, मूलभूत अधिकारांवर गदा आणणारी दुरुस्ती संसदेला करता येणार नाही, असा निकाल देण्यात आला. मूलभूत चौकटीची चर्चा याच प्रकरणातून सुरू झाली. गोलकनाथ खटल्यातच ज्येष्ठ विधिज्ञ एम. के. नंबियार यांनी राज्यघटनेच्या मूलभूत चौकटीचा मुद्दा उपस्थित केला. त्याही आधी न्या. मुधोळकर यांनीही राज्यघटनेच्या मूलभूत वैशिष्ट्यांचा उल्लेख केला होता.

इंदिरा गांधी यांच्या सरकारनं गोलकनाथ-प्रकरणातील संसदेच्या घटनाबदलांच्या क्षमतेवर निर्बंध आणणाऱ्या निर्णयाला फिरवणारी घटनादुरुस्ती १९७१ मध्ये केली. या चोविसाव्या घटनादुरुस्तीनं राज्यघटनेचा कोणताही भाग, अगदी मूलभूत अधिकारांसह बदलण्याचा अधिकार, संसदेला बहाल केला. राज्यघटनेच्या तेराव्या कलमानुसार मूलभूत अधिकारांत बदल करण्याचा अधिकार संसदेला नाही हा भाग, ३६८ वं कलम म्हणजे घटनादुरुस्तीची प्रक्रिया राबवताना, वगळण्याचा हा निर्णय होता.

हा निर्णय सर्वोच्च न्यायालयानं केशवानंद भारती प्रकरणात फिरवला. राज्यघटनेनुसार संसद मूलभूत चौकट बदलू शकत नाही, असं स्पष्ट केलं. या प्रकरणात नानी पालखीवाला, सोली सोराबजी आणि फली नरिमन या देशातील अव्वल विधिज्ञांनी केशवानंद भारती यांची बाजू मांडली होती, तर देशाच्या इतिहासात पहिल्यांदाच १३ सदस्यांचं घटनापीठ एखादं प्रकरण हाताळत होतं. तत्कालीन सरन्यायाधीश एस. एम. सिक्री यांच्या नेतृत्वाखालील या घटनापीठाचा निकाल न्या. एच. आर. खन्ना यांनी लिहिला होता.

खन्ना आणि संसदेच्या घटनादुरुस्तीच्या अमर्याद अधिकाराला विरोध करणारे नानी पालखीवाला ही नावं या खटल्यानं कायदेशीर प्रक्रियेच्या इतिहासात कायमची नोंदवली गेली. न्या. खन्ना यांनी पुढं आणीबाणीच्या विरोधातही मत नोंदवताना परिणामांची पर्वा केली नव्हती. याचा परिणाम म्हणून, ते कधीच सरन्यायाधीश होऊ शकले नाहीत; मात्र, ‘ताठ कण्याचा रोखठोक न्यायाधीश’ ही त्याची प्रतिमा कायमची निर्माण झाली.

केशवानंद भारती प्रकरणातील निकालात संसदेला मूलभूत अधिकारांसंबंधीही बदल करण्याचे अधिकार जरूर आहेत; मात्र, त्यासाठी मूलभूत चौकटीची परीक्षा द्यावी लागेल आणि कोणताही असा निर्णय न्यायालयीन छाननीसाठी पात्र असेल हे या निकालाचं फलित. ‘राज्यघटनेत दुरुस्तीचा अधिकार म्हणजे राज्यघटनेनं मान्य केलेली मूल्यव्यवस्था उद्ध्वस्त करण्याचा अधिकार नव्हे,’ हे या निकालातून अधोरेखित झालं. पुढील काळात केशवानंद भारती खटल्यातील निर्णय फिरवण्याचा एक प्रयत्न सर्वोच्च न्यायालयातच झाला. त्या निकालानंतर तत्कालीन सरन्यायाधीश लगेचच निवृत्त झाले होते.

त्या पदावर तीन ज्येष्ठ न्यायमूर्तींना डावलून इंदिरा गांधी यांच्या सरकारनं त्यांची नियुक्ती केली होती. या सरन्यायाधीश ए. एन. रॉय यांनी केशवानंद भारती प्रकरणाच्या फेरविचारासाठी १३ जणांचं घटनापीठही स्थापन केलं; मात्र, कुणीच फेरविचारासाठी मागणी केलेली नसताना हे घटनापीठ स्थापन केलंच कशाला, या प्रश्‍नाला उत्तर नव्हतं. यातून त्यांनीच ते तीन दिवसांत गुंडाळलंही.

निरंकुश सत्तेला लगाम

या खटल्यानंतर अनेक प्रकरणांत मूलभूत चौकटीवर ऊहापोह झाला. १९८० च्या मिनर्व्हा प्रकरणात न्यायालयानं पुन्हा एकदा न्यायिक छाननीवर शिक्कामोर्तब करताना मार्गदर्शक तत्त्वे आणि मूलभूत अधिकार यांच्यातील संतुलनाची भूमिका घेतली. आरक्षणावर ५० टक्‍क्‍यांची मर्यादा आणणारं इंदिरा साहनी प्रकरण, तसंच बहुमताची परीक्षा केवळ विधिमंडळात किंवा संसदेतच होऊ शकते असं ठसवणारं आणि त्यानिमित्तानं राज्यपालांच्या सत्ताकारणातील हस्तक्षेपावर नियंत्रण आणणारा बोम्मई प्रकरणातील ऐतिहासिक निकाल अशा अनेक प्रसंगांत सर्वोच्च न्यायालयानं आपला अधिकार प्रस्थापित करणारे निकाल दिले.

केशवानंद भारती प्रकरणातील निकालाचं महत्त्व यासाठीही आहे की, लोकप्रियतेच्या लाटेवर आरूढ झालेल्या कुणालाही निरंकुश सत्ता राबवता येणार नाही हे सिद्ध झालं. म्हणूनच, कुणाला धर्मनिरपेक्षतेचं वावडं असू शकतं ही गैरवापर झालेली संकल्पना आहे असं बाहेर बोलताही येतं; मात्र, राज्य म्हणून धर्मनिरपेक्ष राहणं बंधनकारक असतं. संघराज्याच्या कल्पनेशी खेळता येत नाही.

मूलभूत चौकटीच्या निमित्तानं कायद्याची वैधता तपासण्याच्या न्यायालयाच्या अधिकारांवर अनेकदा मतांतरं व्यक्त झाली आहेत. या निर्णयानं घटनात्मक व्यवस्थांमधील अधिकारांच्या वाटपात मेळ सुटला आणि न्यायव्यवस्थेकडे अधिक अधिकार गेले अशी टीकाही होत राहिली. यातून लोकांनी न निवडलेल्या न्यायाधीशांना नकळत का असेना कायदेमंडळाचं काम करण्याचं लक्षणीय सामर्थ्य मिळतं जे राज्यघटनेनं दिलेलं नाही अशीही टीका होते. सर्वोच्च न्यायालयाच्या मूलभूत चौकट ठरवण्याच्या अधिकारावर आक्षेप घेणारा आवाज अलीकडे अधिक वाढतो आहे; खासकरून देशाचे उपराष्ट्रपती आणि राज्यसभेचे सभापती जगदीप धनखड यांनी, मूलभूत चौकट बदलण्याचा अधिकार संसदेला नाही हेच आपल्याला मान्य नाही, असं स्पष्टपणे सांगितलं.

कोणत्याही लोकशाही-व्यवस्थेची मूलभूत चौकट म्हणजे संसदेचं सार्वभौमत्व असं त्यांचं सांगणं. न्यायव्यवस्थेविषयी संपूर्ण आदर ठेवूनही, संसद राज्यघटनेची मूलभूत चौकट बदलू शकत नाही हे आपल्याला मान्य नाही, असं त्यांनी सांगितलं होतं. संसदेनं घेतलेला निर्णय अन्य कुणाच्या तरी अनुमतीच्या आधीन असेल हे मान्य करायचं का, असा प्रश्‍न करतानाच, हे शक्‍य नाही आणि अशा मर्यादा आणणं हेच लोकशाहीसाठी घातक आहे, असं मत त्यांनी नोंदवलं होतं; ज्यावरून नंतर बराच काळ वाद सुरू होता. केवळ संसद सार्वभौम म्हणून घटनाबदलांसाठी अंतिम मानली तर आणि बहुमताच्या जोरावर एखाद्या सरकारनं संसदीय पद्धतीऐवजी अध्यक्षीय पद्धती आणायचं ठरवलं तर किंवा संघराज्यव्यवस्थेतच बदल केला तर तो मान्य करायचा का? अशा वेळी राज्यघटनेचा अर्थ लावण्याची आणि म्हणून संरक्षणाचीही जबाबदारी असलेल्या न्यायव्यवस्थेनं काय करायचं असे सवाल विचारले गेले.

अलीकडच्या काळात, म्हणजे मोदी सरकार सत्तेवर आल्यानंतर, उच्च आणि सर्वोच्च न्यायालयातील न्यायमूर्तींच्या नेमणुका करणारी कॉलेजियम पद्धत बदलून त्यासाठी आयोग स्थापन करणारी दुरुस्ती केली गेली होती, ती सर्वोच्च न्यायालयानं, हेच राज्यघटनेच्या मूलभूत चौकटीत बदल करता येणार नाही, हे तत्त्व पुढं करत फेटाळली, यावरही धनखड यांनी टीका केली होती. ‘असं जगात कुठं होत नाही, ही तर संसदेच्या सार्वभौमत्वाशी तडजोड आहे,’ असं त्यांनी त्या वेळी म्हटलं होतं. धनखड यांनी कितीही टीका केली तरी तूर्त सर्वोच्च न्यायालयाचा निर्णयच अंतिम आहे आणि त्यानुसार कॉलेजियम पद्धतीच अस्तित्वात आहे. ती परिपूर्ण असल्याचा दावा करता येणार नाही, तीत बदलांची आवश्‍यकताही अनेकांनी मांडली आहे; मात्र, न्यायाधीशांच्या नेमणुकांत सरकारचा निर्णायक सहभाग मान्य करणं हे न्यायव्यवस्थेच्या स्वायत्ततेशी विसंगत ठरण्याची शक्‍यता अधिक.

हा खटला का महत्त्वपूर्ण?

मूलभूत चौकटीचं तत्त्व नसतं तर राष्ट्रपती, उपराष्ट्रपती, पंतप्रधान, संसदेच्या दोन्ही सभागृहांचे अध्यक्ष आणि सभापती यांच्या निवडींवर आक्षेप घेता येणार नाही अशी दुरुस्ती मान्य झाली असती. राष्ट्रपती, उपराष्ट्रपती, पंतप्रधान आणि राज्यपाल या पदांवर एक दिवसही असलेल्या कुणाही विरोधात आजन्म फौजदारी, दिवाणी कारवाई करता आली नसती. ही झाली उदाहरणं अमर्याद सत्ता असेल तर काय होऊ शकतं याची. असले अपघात देशाच्या वाटचालीत न होण्याचं श्रेय मूलभूत चौकटीच्या सिद्धान्ताला आणि म्हणून केशवानंद भारती प्रकरणातील निर्णयाला जातं. बहुमताचं राज्य म्हणजे बहुमतशाही नव्हे, तर सर्वसमावेशकतेचं तत्त्व सांगणाऱ्या राज्यघटनेच्या चौकटीतच राज्य करायची संधी हा या वाटचालीचा गाभ्याचा भाग. हे टिकवणं अधिकाधिक कठीण होत असताना केशवानंद भारती प्रकरणाचं स्मरण महत्त्वाचं.

येणारा काळ महत्त्वाचा

घटनात्मक मूल्यव्यवस्थेच्या कसोटीवर तपासावे लागतील असे अनेक सरकारी निर्णय सध्या न्यायालयासमोर आहेत. नागरिकत्व कायद्यातील बदलांना (सीएए) सर्वोच्च न्यायालयात आव्हान दिलं गेलं आहे. हा कायदा धर्माच्या आधारावर भेदभाव करतो का हे तिथं ठरणार आहे. शेजारच्या देशातून येणाऱ्या हिंदू, ख्रिश्‍चन, शीख, बौद्ध, पारशी, जैन यांना भारतीय नागरिकत्व देण्याची तरतूद या कायद्यात आहे. यात मुस्लिमांचा समावेश नाही. हा धर्माधारित भेद धर्मनिरपेक्ष राज्याच्या संकल्पेनशी जुळणारा नाही हा या प्रकरणातील एक युक्तिवाद, तर सरकार, ज्यांना नागरिकत्व दिलं जाणार आहे ते सारे त्या त्या देशातील अल्पसंख्य आणि म्हणून त्यांच्यावर तिथं अन्याय झालेले आहेत; म्हणजेच त्यांना न्याय देणं हेच धर्मनिरपेक्षतेचं काम आहे, असं सांगतं आहे.

या प्रकरणाची नियमित सुनावणी होऊन निकाल येईल तेव्हा न्यायालय काय भूमिका घेतं हे समजेल. जम्मू आणि काश्‍मीर राज्यासाठीची स्वायत्तता संपवणं आणि राज्याचं विभाजन करून त्यांचा दर्जा घटवणं या निर्णयांनाही आव्हान दिलं आहे. यात काश्‍मीरला स्वायत्ततेची हमी हा मूलभूत चौकटीचा भाग आहे इथंपासून ते विधानसभा अस्तित्वात नसताना राज्यपालांनी केंद्राच्या निर्णयांना संमती देणं घटनाबाह्य आहे इथपर्यंतचे मुद्दे गुंतलेले आहेत. मुस्लिम समाजातील निकाह-हलालच्या प्रथेच्या विरोधातही एक याचिका न्यायालयासमोर आहे. यात महिलांच्या मूलभूत अधिकारांचा आणि प्रतिष्ठेचा मुद्दा उपस्थित केला गेला आहे.

ही प्रकरणं आधीच न्यायालयासमोर आहेत. याखेरीज राजकीय पातळीवर सुरू असलेली जातगणनेची मागणी आणि पाठोपाठ आरक्षणाचा पैस वाढवण्याची, म्हणजे ५० टक्‍क्‍यांची मर्यादा वाढवण्याची मागणी, समोर येत आहे. आर्थिक मागासांना दिलेलं १० टक्के आरक्षण अन्य आरक्षित समूहांच्या वाट्यात घाटा बनणारं असल्याचा सूर दक्षिणेतील राज्यांतून निघतो आहे. आरक्षणाचे बहुतेक मुद्दे न्यायालयाच्या दरवाजात जातात, तसे हेही जाण्याची शक्‍यता आहेच. या सगळ्याकडे मूलभूत चौकटीच्या सिद्धान्ताच्या दृष्टिकोनातून कसं पाहिलं जाणार हे लक्षवेधी असेल. कदाचित्, गेल्या ५० वर्षांत लागलं नाही इतकं हे मूल्य येणाऱ्या काळात पणाला लागू शकतं.