रिझर्व्ह बॅंक खरंच स्वायत्त? (डॉ. संतोष दास्ताने)

केंद्र सरकार आणि रिझर्व्ह बॅंक हे दोन्ही आर्थिक विकासाच्या एकाच उद्दिष्टासाठी काम करत असले तरी, प्रत्यक्षात या दोघांची भूमिका परस्परविरोधी आणि परस्परछेदक असू शकते. विविध योजना मार्गी लावण्याचं अल्पकालीन उद्दिष्ट सरकार गाठू पाहतं, तर रिझर्व्ह बॅंकेसमोर किंमत पातळीच्या स्थिरीकरणाचं दीर्घकालीन उद्दिष्ट असतं. रिझर्व्ह बॅंक कोणताही निर्णय गुणवत्तेवर आधारित ठेवून वस्तुनिष्ठपणे राबवू शकते का, याची परखड शहानिशा होणं आवश्‍यक आहे. प्रत्यक्षातली स्थिती आणि एकूणच या संस्थेच्या स्वायत्ततेबाबत विचारमंथन...

देशात निश्‍चलनीकरणाचं धोरण गेली दोन महिने राबवलं जात असताना रिझर्व्ह बॅंकेच्या भूमिकेवर आणि कामगिरीवर गरमागरम चर्चा होत आहे. नोटा छापणं आणि वितरण करणं ही जबाबदारी पूर्णपणे रिझर्व्ह बॅंकेची आहे; पण नोटाबंदी आणि रोख रकमेची चणचण यामुळं देशात आर्थिक आणीबाणीसारखी परिस्थिती झाली. वस्तूंचे बाजार ओस पडले. शेतमाल मातीमोल भावानं विकावा लागला आणि सगळीकडं मंदीसदृश परिस्थिती निर्माण झाली. दुसरीकडं नोटाबंदी आणि निश्‍चलनीकरणाच्या धोरणाची घटनात्मक वैधता काय आहे, असे प्रश्‍न उपस्थित करून अनेकांनी सर्वोच्च न्यायालयात धाव घेतली आहे. आता हे प्रकरण पाच न्यायाधीशांच्या घटनापीठाकडं सोपवण्यात आलं आहे. याचिकाकर्त्यांच्या भूमिकेत काही तथ्य आहे, असा यातून अर्थ निघतो. सार्वजनिक लेखा समितीच्या अध्यक्षांनी रिझर्व्ह बॅंकेचे गव्हर्नर ऊर्जित पटेल यांना दहा प्रश्‍नांची यादी पाठवली असून, २८ जानेवारीला पटेल यांनी या समितीपुढे उपस्थित राहायचं आहे. त्यामुळं रिझर्व्ह बॅंक हे सरकारी खातं समजायचं का ती स्वतंत्र आणि स्वायत्त संस्था आहे, असा मूलभूत प्रश्‍न निर्माण होतो. भारताची रिझर्व्ह बॅंक ही ‘सर्वांत कमी स्वतंत्र असलेली संस्था’ म्हणून जगात ओळखली जाते. हे टोकाचं मत क्षणभर बाजूला ठेवलं, तरी आपली रिझर्व्ह बॅंक कोणताही निर्णय गुणवत्तेवर आधारित ठेवून वस्तुनिष्ठपणे राबवू शकते का, याची परखड शहानिशा होणं आवश्‍यक आहे.

तसं पाहता सरकार आणि रिझर्व्ह बॅंक हे दोन्ही आर्थिक विकासाच्या एकाच उद्दिष्टासाठी काम करतात; पण त्यांच्यातलं साम्य तिथंच संपतं. या दोघांची भूमिका परस्परविरोधी आणि परस्परछेदक असू शकते. सरकारला निधी आणि कर्जं पुरवणं रिझर्व्ह बॅंकेला बंधनकारक आहे; पण सरकारनं भरमसाट कर्जं उभारून खर्च वाढवत नेले, तर किंमतपातळी वाढेल आणि त्या किमती ताब्यात ठेवण्यासाठी रिझर्व्ह बॅंकेला झगडत बसावं लागेल. विविध योजना मार्गी लावण्याचं अल्पकालीन उद्दिष्ट सरकार गाठू पाहतं, तर रिझर्व्ह बॅंक किंमत पातळीच्या स्थिरीकरणाचं दीर्घकालीन उद्दिष्ट डोळ्यांसमोर ठेवून असते. त्यामुळं इथंही घर्षणाला वाव राहतो. अशा पार्श्‍वभूमीवर ‘कोणत्याही दबावाला वा अभिनिवेशाला बळी न पडता रिझर्व्ह बॅंक स्वतंत्र आणि स्वायत्तपणे काम करते,’ असं व्यवहारात तरी म्हणता येत नाही. रिझर्व्ह बॅंकेच्या कायद्यातच म्हटलं आहे, की ‘सार्वजनिक हित ध्यानात घेऊन केंद्र सरकार गव्हर्नरशी चर्चा करून रिझर्व्ह बॅंकेला वेळोवेळी निर्देश देऊ शकते.’’ आता इथं ‘सार्वजनिक हित’ ही शब्दयोजना आकर्षक असली तरी, अतिव्यापक, संदिग्ध आणि व्यक्तिनिष्ठ आहे. त्यामुळं सध्याच्या निश्‍चलनीकरणाच्या कार्यक्रमातून काळा पैसा शोधून काढणं, नकली नोटा निकामी करणं अशी सार्वजनिक उद्दिष्ट्यं साधायची असल्यानं त्यात गैर काहीच नाही, अशी सरकारची भूमिका दिसते. त्यात रिझर्व्ह बॅंकेच्या स्वातंत्र्याला आणि स्वायत्ततेला स्थानच नाही. ‘‘केंद्र सरकारनं घालून दिलेल्या मर्यादेमध्ये रिझर्व्ह बॅंक पूर्णपणे स्वतंत्र आहे,’’ असं रिझर्व्ह बॅंकेचे माजी गव्हर्नर वाय. व्ही. रेड्डी यांनी म्हटलं होतं, याचं इथं स्मरण होतं. देशातल्या बहुतेक सर्व वित्तीय विकास संस्था; तसंच सत्तर टक्के बॅंक यंत्रणा सरकारी क्षेत्रात आहे. त्यामुळं स्वतंत्र मौद्रिक धोरण राबवायचं रिझर्व्ह बॅंकेनं ठरवलं तरी, सरकारचा वरचष्मा टाळता येत नाही. सरकारही असा अप्रत्यक्ष प्रभाव-दबाव विनासंकोच टाकत असतं. त्यात औचित्यभंग आणि संकेतभंग होत असला तरी, प्रसारमाध्यमांच्या रेट्यापुढं तो आवाज दडपला जातो. सरकारी क्षेत्रांतल्या बॅंकांना त्यांच्या व्यवहारांबाबत थेट सूचना देणं सरकार अधूनमधून करत असतं. खरं पाहता ही गोष्ट रिझर्व्ह बॅंकेनं आपल्या व्यावसायिक कौशल्यानं पार पाडायची असते; पण सरकार काही वेळा त्यात अवास्तव उत्साह दाखवतं. २०११-१२ या वर्षी डी. के. मित्तल या अर्थ सचिवांनी अशा अनेक सूचना- आदेश बॅंकांना थेटपणे देण्याचा सपाटा लावला होता. रिझर्व्ह बॅंकेला तो अधिक्षेप रूचणं शक्‍यच नव्हतं. शेवटी जुलै २०१२मध्ये एका भाषणाच्या वेळी तत्कालीन गव्हर्नर डी. सुब्बाराव यांनी सरकारची ही कृती अनुचित आणि अनावश्‍यक असल्याचं जाहीरपणे सांगितलं होतं. तरीही तिमाही पतधोरण आढाव्याची तारीख जवळ आली की, सरकारकडून वारंवार जाहीर वक्तव्यं, निवेदनं, अपेक्षा, सूचना, व्याख्यानं, बातम्या यांचा मारा सुरू होतो. तज्ज्ञांची मतं माध्यमांमध्ये पेरली जातात. अर्थमंत्री अरुण जेटली किंवा वाणिज्यमंत्री निर्मला सीताराम किंवा सचिव शक्तिकांत दास या प्रचारात उघडपणे भाग घेतात. भारतीय जनता पक्षाचे नेते सुब्रमण्यम स्वामी रिझर्व्ह बॅंकेला उपदेशाच्या गोष्टी सुनावतात. तेव्हा रिझर्व्ह बॅंक सरकारच्या आदेशावर काम करते असं नसलं, तरी सरकारचे सूचक इशारे आपलं काम करतात, असा निष्कर्ष चूक ठरणार नाही. मात्र, योग्य त्या वेळेस ‘नाही’ म्हणण्याचा अधिकार रिझर्व्ह बॅंकेस आहे, असं सुब्बाराव किंवा रघुराम राजन यांनी आग्रहानं म्हटलं आहे.

रिझर्व्ह बॅंकेच्या स्वायत्त भूमिकेत घट होत आहे, याची अनेक उदाहरणं आहेत. वित्तीय क्षेत्रात कोणत्या कायदेशीर सुधारणा कराव्यात, यासाठी न्या. श्रीकृष्ण यांच्या अध्यक्षतेखाली मार्च २०१३मध्ये एक आयोग नेमण्यात आला होता. व्याजदरासंबंधीचा निर्णय घेताना रिझर्व्ह बॅंकेच्या गव्हर्नरांना फार मोठ्या ताण-तणावाच्या परिस्थितीतून जावं लागतं. त्याऐवजी या आयोगाने एक ‘मौद्रिक धोरण समिती’ नेमण्याची सूचना केली. आता त्या समितीचं कामकाजही सुरू झालं आहे. या समितीवर रिझर्व्ह बॅंक आणि सरकार यांची सदस्यसंख्या समान आहे आणि निर्णायक मत गव्हर्नरांनी द्यायचं आहे. आता निर्णायक मत देताना ताण-तणावाचा अनुभव येणारच; पण एकूणच या समितीनं रिझर्व्ह बॅंकेच्या स्वायत्त अधिकारावर आक्रमण केलं आहे. रघुराम राजन यांनी मात्र या समितीचं खुलं स्वागत केलं होतं, ही गोष्ट काही तज्ज्ञांना गोंधळात टाकणारी वाटली होती. मात्र, रिझर्व्ह बॅंकेला एकाच वेळेस अनेक वरिष्ठांना तोंड द्यावं लागतं ही नामुष्की आहे, अशी खंत याच रघुराम राजन यांनी आपल्या निरोपाच्या भाषणात सप्टेंबर २०१६मध्ये व्यक्त केली होती. आठ नोव्हेंबर २०१६नंतरच्या काळात सरकारची बेसुमार निवेदनं आणि उलटसुलट धोरणं यामुळं रिझर्व्ह बॅंकेच्या कामात अडथळेच येत आहेत आणि या सर्वांमुळं रिझर्व्ह बॅंकेची विश्‍वासार्हताच कमी झाली आहे, असे बेधडक उद्‌गार माजी पंतप्रधान आणि माजी गव्हर्नर डॉ. मनमोहनसिंग यांनी काढले आहेत. रिझर्व्ह बॅंकेचे माजी डेप्युटी गव्हर्नर के. सी. चक्रवर्ती यांनी निश्‍चलनीकरणाच्या कार्यक्रमावर स्पष्टपणे टीका करून रिझर्व्ह बॅंक याला कशी काय राजी झाली, यावर आश्‍चर्य व्यक्त केलं आहे.
रिझर्व्ह बॅंकेला आपल्या सर्व व्यवहारांतून दरवर्षी कोट्यवधी रुपयांचा नफा होतो. ३० जून २०१६ रोजी संपलेल्या आर्थिक वर्षात हा नफा ६५८.७६ अब्ज रुपये इतका होता. यावरही सरकारचा डोळा असतो. जोखीम नियंत्रण आणि व्यवस्थापनासाठी या नफ्याचा काही भाग स्वतःकडं राखून ठेवावा, असं रिझर्व्ह बॅंकेला वाटतं; पण हा सर्व नफा आपल्याकडं यावा, असं सरकारला वाटतं. त्यामुळं हाही एक प्रकारे वादाचा मुद्दा दर वर्षी राहतो. सरकारशी विसंवाद किंवा सूक्ष्म संघर्ष असल्याची डझनावारी उदाहरणे रिझर्व्ह बॅंकेच्या इतिहासात सापडतील. माजी गव्हर्नर सुब्बाराव यांनी आपल्या गव्हर्नरपदाच्या अनुभवांवरील पुस्तकात याची अनेक उदाहरणं दिली आहेत. पूर्वी मार्च १९६८मध्ये मोरारजी देसाई अर्थमंत्री असताना बॅंकदर एक टक्‍क्‍यानं उतरवण्यात आला होता. त्या वेळचे रिझर्व्ह बॅंक गव्हर्नर एल. के. झा या धोरणाला मुळीच अनुकूल नव्हते; पण दबावापोटी तो निर्णय घ्यावा लागला. त्याच काळाच्या आगेमागे केरळमधील पलाई सेंट्रल बॅंक बुडाल्याच्या घटनेचा आधार घेऊन बॅंकांच्या सक्तीच्या सामीलीकरणाचा धडाका लावण्यात आला. याबाबत रिझर्व्ह बॅंकेला विश्‍वासात घेतलेलं नव्हतं. बॅंकिंग संस्थांची पतच इथं रसातळाला गेल्याचं अनुभवास आलं. सन १९६९च्या व्यापारी बॅंकांच्या राष्ट्रीयीकरणानंतर कर्जवाटप मेळावे घेण्याचा धूमधडाका रिझर्व्ह बॅंकेच्या मनाविरुद्ध होता. त्यातली लाखो कर्जं आणि त्यातले कोट्यवधी रुपये बुडीत खात्यात गेले. आणीबाणीच्या काळातल्या उच्चपदावरील नेमणुका, क्षेत्रीय ग्रामीण बॅंकांची स्थापना यांमागं राजकारणच जास्त होते. क्षेत्रीय ग्रामीण बॅंकांची स्थापना करून उद्‌घाटनाची तयारी चालू असताना घाईघाईनं नरसिंहन यांची समिती नेमण्यात आली आणि या बॅंकेबाबत अनुकूल अहवाल देण्याचं त्यांना सांगण्यात आलं. या सर्व घडामोडी रिझर्व्ह बॅंक मूकपणे पाहत होती.

सरकार आणि रिझर्व्ह बॅंक गव्हर्नर यांचे संबंध सलोख्याचे असावेत, यावर अनेक माजी गव्हर्नरांनी भर दिला आहे. तसे संबंध राहिले नाहीत, तर त्याची किंमतही मोजावी लागते. ऑक्‍टोबर २०१२मध्ये रिझर्व्ह बॅंकेनं व्याजदर उतरवला नाही, तेव्हा अर्थमंत्री चिदंबरम यांनी आपली नापसंती स्पष्टपणे व्यक्त केली होती. याचीच पुनरावृत्ती जून २०१३मध्ये झाली. त्यामुळंच की काय सुब्बाराव यांनी आपल्या पदावर फेरनियुक्ती मागितली नाही. रघुराम राजन यांनाही सरकारनं मुदतवाढ दिली नाही. नोव्हेंबर २०१६मधल्या निश्‍चलनीकरणाची निर्णय प्रक्रिया आणि त्यानंतरची सरकारची पावलं यामुळं रिझर्व्ह बॅंकेचं स्थान दुय्यम ठरतं, हे नाकारता येत नाही. आतापर्यंत आपल्या मध्यवर्ती बॅंकेने जो लौकिक आणि प्रतिष्ठा मिळवली होती, त्याला हे विसंगतच आहे.