मंत्रालयातल्या बदल्यांची साफसफाई (महेश झगडे)

एके दिवशी अचानकपणे संबंधित राज्यमंत्र्यांकडून मला पाचारण करण्यात आलं. अर्थात माझा विभाग त्यांच्याकडे नसल्यानं काय काम असावं याबाबत विचार करत करतच मी त्यांच्या कार्यालयात पोचलो. त्यांच्या कार्यालयात गर्दी असली तरी त्यांच्या केबिनमध्ये ते एकटेच होते.

प्रशासन ही बाब सामाजिक परिस्थितीनुरूप बदलत जाते.
सुमारे २५-३० लाख वर्षांपूर्वी ज्या वेळी आपले पूर्वज जंगलात केवळ कंद-मुळं, फळं, पाला गोळा करून खात असत किंवा नंतर शिकार करून उदरनिर्वाह करत असत, त्या काळात केवळ खाणं आणि प्रजोत्पादन करणं हेच जीवन जगणं होतं. त्यामध्ये प्रशासकीय व्यवस्था असण्याची आवश्‍यकता नसल्यानं ती तयार होण्याचाही प्रश्‍नच उद्भवत नव्हता. त्या काळात मानव टोळ्या करून राहत असे आणि बहुतेक टोळीसदस्य स्वतःसाठी स्वतंत्रपणे किंवा कुटुंबासाठी अन्न मिळवत होते. त्यामुळे इतरांवर अवलंबून राहण्याचा प्रश्‍न नव्हता. तथापि, जसजशा टोळ्या मोठ्या होऊ लागल्या तसतशा त्यांच्यापैकी बलवान व्यक्ती टोळ्यांसाठीचे म्होरके म्हणून टोळ्यांची सूत्रं स्वतःकडं घेऊ लागले. ही प्रक्रिया सुमारे ७० हजार वर्षं विकसित होत गेली आणि १२ ते १५ हजार वर्षांपूर्वी ज्या वेळी लोक प्रथम शेती करू लागले त्या वेळी प्रशासनाची गरज भासू लागली. जसजसा काळ पुढं गेला तसतसा राजेशाही ते लोकशाहीपर्यंतचा प्रवास झाल्यानंतर प्रशासनदेखील बदलत गेलं. लोकशाहीत सुदृढ आणि निकोप अशा प्रशासकीय व्यवस्थेला अनन्यसाधारण महत्त्व आहे. देशाचं राजकीय नेतृत्व, राज्यघटना, कायदे, योजना हे सगळं जरी चांगलं असलं तरी जर प्रशासकीय व्यवस्था योग्य नसेल तर देशाची परिस्थिती बिकट होते.

स्वातंत्र्य मिळाल्यापासून राज्यात प्रथम ‘सचिवालय’ आणि नंतर ‘मंत्रालय’ असं नामकरण झालेल्या शासनाच्या मुख्यालयातून राज्याची व्यवस्था नियंत्रित केली जाते. राज्यात जे कायदे आवश्‍यक आहेत ते बनवणं, त्यांत बदल करणं, धोरणं तयार करणं, अर्थव्यवस्था नियंत्रित करणं आणि या सगळ्याची अंमलबजावणी राज्यातील प्रचंड संख्या असलेल्या नोकरशाहीकडून होते किंवा नाही यावर नियंत्रण ठेवणं हे अत्यंत महत्त्वाचं काम मंत्रालयात चालतं. सरकार किंवा शासन म्हणून मुख्यमंत्री आणि त्यांचं मंत्रिमंडळ जनतेला जबाबदार असलं तरी ही जबाबदारी त्यांच्यावर पुढील पाच वर्षांसाठी, म्हणजे पुढील निवडणूक होईपर्यंत, असते. तथापि, त्यांना साह्य करण्यासाठी कायमस्वरूपी प्रशासकीय व्यवस्था तयार करण्यात आलेली आहे. प्रत्येक खात्यासाठी अनुभवी आणि वरिष्ठ आयएएस अधिकारी तीन वर्षांसाठी सचिव म्हणून नियुक्त केलेला असतो आणि तो त्या खात्याची मंत्रालयातली आणि राज्यातली प्रशासकीय व्यवस्था चालवतो. त्याच्याअंतर्गत त्याला साह्य करण्यासाठी सहसचिव, उपसचिव, अवर सचिव, डेस्क ऑफिसर असे अधिकारी आणि इतर कर्मचारी असतात. या सर्वांनी मिळून मंत्र्यांना सल्ला देण्यापासून ते राज्यासाठी जे काही करणं आवश्‍यक आहे त्याचे प्रस्ताव करून, मंजुरी घेऊन त्यांची राज्यात अंमलबजावणी करणं आवश्‍यक असतं. या अशा शीर्षस्थानी असलेल्या मंत्रालयात पहिलंच पोस्टिंग झाल्यानंतर तेथील केवळ बैठकव्यवस्थाच नव्हे तर कामाच्या पद्धतीही मला भूलभुलैयासारख्या भासल्या.
एकाच इमारतीमधून चार-पाच हजार व्यक्ती राज्याचं प्रशासन नियंत्रित करत होत्या आणि त्यांच्या प्रशासकीय प्रक्रिया म्हणजे मला
‘ॲलिस इन वंडरलॅंड’मधील ॲलिससारखी भासली. तोवर माझा आणि मंत्रालयातील कामकाजाचा परिचय म्हणजे केवळ पु. ल. देशपांडे यांनी एका दिवाळी अंकात लिहिलेल्या विनोदी लेखातल्यापुरताच सीमित होता. अर्थात तो लेख ‘पुलं-वळणा’चा असला तरी प्रत्यक्षात मंत्रालयातील परिस्थितीचं वर्णन त्यात यथोचित असल्याचं मला जाणवू लागलं.

मंत्रालयातील सर्वात मोठी खटकणारी जी बाब मला आढळून आली ती म्हणजे राज्यातील जनतेच्या समस्या काय आहेत आणि त्यांचे निराकरण करण्यासाठी जे प्रस्ताव तयार होणं आवश्‍यक असतात ते मंत्रालयातील यंत्रणेकडून तयार होण्याऐवजी एकतर जिल्ह्यांच्या किंवा विभागांच्या अधिकाऱ्यांकडून किंवा मंत्र्यांकडून आलेल्या सूचनांवर आधारित असत. त्यापेक्षाही गंभीर बाब म्हणजे, कालपरत्वे ज्या प्रशासकीय सुधारणा होणं आवश्‍यक असतं त्या सुधारणा करण्याकडे मंत्रालयीन यंत्रणेनं दुर्लक्ष केल्याचं मला प्रकर्षानं जाणवत होतं. मी गृह विभागात होतो. तथापि, माझ्या बॅचचे अन्य अठरा अधिकारी विविध विभागांत कार्यरत होते आणि त्यांचंही हेच निरीक्षण होतं. मंत्रालय यंत्रणेत सरळ सेवेनं क्‍लास वन अधिकारी म्हणून आम्ही प्रथमच येत असल्यानं वयानं कमी; पण मंत्रालयातील काही दशकं कामकाज केलेल्या अधिकाऱ्यांना वरिष्ठ असल्यानं आम्हाला उघड विरोध होताच. हा विरोध केवळ मंत्रालयीन प्रशासनातच नव्हे तर सर्व सेवांमध्ये असतो याची जाणीव असल्यानं आम्ही ही गोष्ट गृहीत धरलेली होतीच. तथापि, विरोधाची धार ही अत्यंत टोकाची आहे याचीही जाणीव झाली. हा संघर्ष सुप्त न राहता तो उघडपणे सुरू झाला, त्यामुळे मी पुढाकार घेऊन त्याबाबत काही केले पाहिजे या विचारानं आम्ही संबंधित खात्याच्या तत्कालीन राज्यमंत्र्यांची भेट घेतली. आम्हाला होणारा विरोध त्यांच्या कानावर घातला. त्यांनी तो अत्यंत काळजीपूर्वक ऐकून समजावून घेतला. तो संघर्ष राज्याच्या दृष्टीनं अत्यंत गौण असला तरी त्यातून काही वेगळंच घडलं.
एके दिवशी अचानकपणे संबंधित राज्यमंत्र्यांकडून मला पाचारण करण्यात आलं. अर्थात माझा विभाग त्यांच्याकडे नसल्यानं काय काम असावं याबाबत विचार करत करतच मी त्यांच्या कार्यालयात पोचलो. त्यांच्या कार्यालयात गर्दी असली तरी त्यांच्या केबिनमध्ये ते एकटेच होते. याचा अर्थ अन्य कुणाचं माझ्याकडे काम होतं आणि त्यासाठी त्यांनी मला समक्ष बोलावलं होतं ही शक्‍यता नव्हती. माझ्याबाबतीत त्यांनी शिक्षण वगैरे वैयक्तिक माहिती विचारल्यानंतर ते सरळ ‘मंत्रालयाचं कामकाज’ या विषयावर आले. मंत्रालयात ज्या पद्धतीनं काम चालतं आणि ते कसं सुधारलं पाहिजे यावर जरा तिखट प्रतिक्रिया मी अगोदरच्या भेटीत दिलेली होती. मंत्रालयाचं कामकाज, म्हणजे सामान्य प्रशासन, हे या राज्यमंत्र्यांच्या अखत्यारीत असल्यानं व मी त्यांच्या विभागावर टीका केलेली असल्यानं ते त्यांना आवडलं नसावं असं मला वाटलं. प्रमाद तर घडून गेला होता! आता फक्त आलेल्या परिस्थितीला तोंड देणं एवढंच हातात आहे हे समजून मी त्यांच्या रागाला सामोरं जाण्याची मानसिक तयारी ठेवली.

मात्र, झालं उलटंच!
पुढील एक-दीड तास आम्ही फक्त प्रशासन या विषयावर बोलत होतो. मी ज्यांना आदर्शवत्‌ मानत आलो होतो त्यांत महात्मा गांधीजींबरोबर अल्बर्ट आईन्स्टाइन ही पृथ्वीवरील बुद्धिमत्तेचा अपवादात्मक आविष्कार असणारी व्यक्ती होती. मात्र, मी ज्या व्यक्तीबरोबर चर्चा करत होतो ती व्यक्ती मी तेव्हा आणि आजपर्यंत पाहिलेली सर्वांत जास्त बुद्धिमत्ता आणि प्रकांड ज्ञान असलेली होती! मी प्रशासनात प्रत्यक्ष-अप्रत्यक्ष निरीक्षण केलेल्या राजकारणी व्यक्तींबाबत स्वतंत्रपणे लिहिलं तर त्या पुस्तकातलं पहिलं प्रकरण या प्रगल्भ बुद्धिमत्ता लाभलेल्या नेत्याबद्दल असेल.
मंत्रालयातील कामकाजाबाबत त्यांना काय वाटतं आणि त्यात काय सुधारणा केल्या पाहिजेत यावर त्यांनी त्यांची मतं सांगितली, तसंच माझीही मतं विचारली. प्रशासनात कालपरत्वे प्रशासकीय पद्धतीत बदल होणं अभिप्रेत असलं तरी मंत्रालयात ते होत नव्हतं हेही तितकंच सत्य होतं. अर्थात ही व्यवस्थाच अशी बनली आहे की सुधारणा किंवा बदल होण्याबाबत त्या काळी विचारच होत नसे. आम्ही ज्या बदलांवर चर्चा करत होतो ते अत्यंत धाडसी प्रयोग होते.

माझ्या काही महिन्यांच्या अनुभवांवरून एक स्पष्ट झालं होतं की राज्यात सर्व विभागांत सर्वसाधारणपणे प्रत्येक अधिकाऱ्याची आणि चार-पाच वर्षांनंतर कर्मचाऱ्यांची बदली होण्याचा प्रघात असला तरी आयएएस- किंवा अन्य बाहेरून आलेल्या अधिकाऱ्यांव्यतिरिक्त मंत्रालयीन अधिकारी-कर्मचाऱ्यांच्या बदल्या होत नव्हत्या. अधिकाऱ्यांच्या ठराविक कालावधीनंतर बदल्या करण्यामागं दोन महत्त्वाचे उद्देश असतात. एक तर अधिकारी एकाच पदावर जास्त कालावधीकरिता राहिला तर त्याचे संबंधितांशी अनाठायी संबंध निर्माण होऊन स्वतःच्या गैरवाजवी फायद्याकरिता त्यानं काम करू नये. थोडक्‍यात, जास्त कालावधीमुळे भ्रष्टाचाराला वाव राहू नये, तसंच एखादा अधिकारी बेकायदेशीर काम करत असेल आणि तोच तिथं राहिला तर ही बेकायदेशीर कृत्यं निदर्शनालाच येणार नाहीत. बदलीचं दुसरं कारण म्हणजे, प्रशासन हे एककल्ली न राहता इतर खात्यांमधील क्षमता, पद्धती आदींचा उपयोग होत राहावा. म्हणून संबंधित पदांवर वेगवेगळ्या व्यक्ती आल्या तर विचारांची विविधता किंवा ‘क्रॉस पॉलिनेशन ऑफ आयडियाज्’ होऊन प्रशासन अधिक सुदृढ होण्यास मदत होते. असं असलं तरी मंत्रालयीन अधिकारी-कर्मचाऱ्यांच्या इतर क्षेत्रीय पदांप्रमाणे क्वचितच बदल्या होत होत्या. मंत्रालयाबाहेरसुद्धा बदल्या नित्यनेमानं होत होत्या अशी स्थिती नव्हती; परंतु त्या व्हाव्यात असे आदेश होते आणि ते काही प्रमाणात पाळलेदेखील जायचे.

मंत्रालयातल्या अधिकाऱ्यांच्या बाबतीत एक मोठी लॉबी तयार झालेली होती. एखादा कर्मचारी लिपिक किंवा सहाय्यक या तृतीय श्रेणीच्या पदावर रुजू झाल्यानंतर कित्येक वेळा तो उपसचिव किंवा सहसचिव या वरिष्ठ पदावरून त्याच खात्यात ३५-३७ वर्षांपर्यंत राहायचा आणि तिथूनच निवृत्त व्हायचा. कित्येक वेळा त्याच खात्यातसुद्धा तो जो विषय हाताळायाचा तोच विषय तो वरच्या पदावर गेला तरी त्याच्याकडेच ठेवला जायचा. त्यामुळे अशानं त्याची त्या विषयाबाबत मोनोपॉली किंवा प्राबल्य निर्माण व्हायचं. विशेषतः गृह, वित्त, सामान्य प्रशासन, महसूल आदी खात्यांमध्ये तर काही अधिकाऱ्यांनी प्रचंड जम बसवलेला होता व या जम बसवलेल्या अधिकाऱ्यांची एक लॉबी तयार होऊन ते त्यांचा अजेंडा बेमालूमपणे राबवत होते. हे मी माझं मत म्हणून राज्यमंत्र्यांना स्पष्टपणे सांगितलं. त्यांचाही अनुभव तोच होता. तथापि, वर्षानुवर्षं म्हणण्यापेक्षा दशकानुदशकं या लॉबीची परंपरा होती व या महत्त्वाच्या खात्यांमधील विशिष्ट विषयांचं ज्ञान, माहिती आणि प्रश्‍न मार्गी लावण्याची हातोटी आपल्याव्यतिरिक्त इतर कुणालाच नाही असं वातावरण त्या लॉबीनं तयार केलं होतं. त्यांनी हे जे वातावरण तयार केलं होतं ते सचिवांना आणि राजकीय नेतृत्वालाही मान्य होतं; किंबहुना संबंधित अधिकारी त्या विषयात इतका पारंगत असे की इतर कुणी त्याची जागा घेऊच शकत नसे व त्यामुळे त्या अधिकाऱ्याची बदली होणं तर दूरच; पण बदलीची चर्चादेखील संभवत नसे. सचिवांची आणि राजकीय नेतृत्वाची या पद्धतीला मान्यतादेखील याच लॉबीनं एकत्रितपणे घडवून आणलेली होती. सचिवांनी कार्यभार घेतल्यानंतर ‘आपल्या तीन वर्षांच्या कालावधीत कशाला अशा ‘माहीतगार’ अधिकाऱ्यांना बदला’ अशी प्रशासकीय विकलांगतेची भूमिका असायची. राजकीय नेतृत्वही पाच वर्षांच्या कालावधीपुरतंच असल्यानं असा ‘माहीतगार’ अधिकारी बदलल्यानं आपल्या कामकाजात बाधा येऊ शकते असं राजकीय नेतृत्वालाही वाटायचं.

या सगळ्याचा परिणाम म्हणजे, राज्यात नवीन धोरणं किंवा कायद्यातील बदल यावर या कंपूची जबरदस्त पकड होती. तथापि, एकाच विषयात वर्षानुवर्षं काम केल्यानं निर्माण झालेले लागेबांधे आणि जगात नवीन जे काही चाललं आहे ते धोरणात आणण्याची कुवत नसल्यानं राज्याच्या शीर्षस्थानी असलेल्या प्रशासनावर त्याचा निश्‍चितच विपरीत परिणाम होत होता; पण मांजराच्या गळ्यात घंटा कुणी बांधायची हा प्रश्‍न होता! मंत्रालयातसुद्धा बदल्यांबद्दल मोनोपॉली तोडावी असा सल्ला मी दिला. मंत्रालयातदेखील बदल्या करण्यात याव्यात; जेणेकरून ज्या घट्ट लॉबीज्‌ तयार झालेल्या आहेत त्या मोडीत निघतील व प्रशासनात ताजेपणा येईल. राज्यमंत्री माझ्या या मताशी सहमत होते; पण संपूर्ण मंत्रालय अंगावर घ्यायचं होतं. तेव्हा हा बदल्यांचा प्रस्ताव मान्य होणार नाही याची मला खात्री असली तरी प्रयत्न करणं तर गरजेचं होतं. या प्रकरणात फक्त एक सल्लागार होते, त्यांच्याशी माझा किंवा माझ्या विभागाचा प्रत्यक्ष संबंध नव्हता. मधून मधून या राज्यमंत्र्यांशी माझी भेट होतच राहिली आणि त्यांच्याशी आमच्या समस्यांबरोबरच इतरही चर्चा होतच राहिल्या.

एके दिवशी त्यांनी मला बोलावून घेतलं आणि सांगितलं, की हा विषय (बदल्यांचा) मुख्यमंत्र्यांशी संबंधित आहे आणि ते याबाबतीत सकारात्मक आहेत. ते अत्यंत आनंदी दिसत होते. कारण, ‘हेडमास्तर स्वभावा’च्या मुख्यमंत्र्यांना हे पटवून देणं आणि त्यांची मान्यता घेणं ही मोठी धाडसाची आणि कसरतीची बाब होती.
अर्थात असं ठरलं की सुरवातीला मंत्रालयातील सरसकट बदल्या न करता सर्वांत वरिष्ठ पदाच्या, म्हणजे सहसचिवांच्या, बदल्या कराव्यात. माझा दृष्टीनं हा मोठा निर्णय होता. कारण, काही विभागांवर आणि विषयांवर जे कार्य करत होते, त्यांच्याच बदल्या सर्वप्रथम होणार होत्या. अशा बदल्यांचा प्रस्ताव तयार होत आहे हे सर्वांना समजणं कठीण नव्हतं. कारण, मंत्रालयात काहीही महत्त्वाचं घडत असेल तर ते नेटवर्कवरून त्या वेळी सर्वांना समजायचं. हा प्रस्ताव म्हणजे आकाश कोसळणार की काय अशी परिस्थिती झाली. या प्रस्तावामागं मी असल्याच्याही चर्चेला उधाण आलं. त्यावर कहर म्हणजे, सध्या एका मोठ्या खपाच्या; पण त्या वेळी तुलनेनं लहान असलेल्या वर्तमानपत्रानं ठळक बातमी दिली, की ‘संबंधित राज्यमंत्री त्यांचा भाचा महेश झगडे यांच्या सल्ल्यानं निर्णय घेत आहेत आणि ते कसे चुकीचे आहेत’ इत्यादी. या बातमीमागं अर्थात ज्यांना बदल्या नको होत्या तो कंपू होता हे स्पष्ट होतं. या बातमीनं मी उद्विग्न झालो. एकतर वर्तमानपत्रात माझ्या नावानं आलेली ती पहिली बातमी होती आणि तीही टीकेच्या स्वरूपातील! राज्यमंत्री त्या वेळी दौऱ्यावर होते त्यामुळे प्रयत्न करूनही त्यांची दुसऱ्या दिवशी भेट झाली नाही. या बातमीमुळे माझी अस्वस्थता वाढतच गेली. ते ज्या वेळी दौऱ्यावरून परत आले त्या वेळी मी त्यांच्याकडे वर्तमानपत्र घेऊन गेलो आणि ही बाब त्यांच्या कानावर घातली. मला वाटलं की तेही अस्वस्थ होतील. झालं उलटंच! त्यांनी मोठ्यानं हसून ‘यात अस्वस्थ होण्याचं काहीही कारण नाही’ असं मला सांगितलं. ‘चांगलं काम करत असताना निगेटिव्ह पब्लिसिटी झाल्यावर जर आपण डगमगून गेलो तर आपलं उद्दिष्ट तडीला जात नाही...अशा वेळी ठामपणे काम करत राहावं’ हा त्यांचा मंत्र मला आयुष्यभर उपयोगी पडला. त्या बातमीसंदर्भात ते मला पुढं म्हणाले :‘‘त्या वर्तमानपत्रानं तुला माझा भाचा म्हणून संबोधलं आहे. आपलं नातंच काय, आपली जातसुद्धा सारखी नाही. मामा आणि भाच्याच्या, मानीव का होईना, नात्यातही काही वाईट नाही. त्यामुळे ती बातमी खोटी आहे हे सत्य त्या बातमीतच दडलेलं आहे! शिवाय, मी सल्ला कुणाचाही घेऊ शकतो व त्यावर कुणाचा आक्षेप असण्याचं काहीच कारण नाही.’’ अर्थात हे सर्व माझ्यासाठी नवीन असल्यानं माझ्या मनाचं पूर्णपणे समाधान झालं नव्हतं.

एके दिवशी सर्व वरिष्ठ सहसचिवांच्या बदल्या राज्यमंत्रिमहोदयांनी करून एक प्रशासकीय इतिहास घडवण्याला प्रारंभ केला. हे निश्‍चितच धाडसाचं काम होतं. पुढं अण्णा हजारे यांनी राज्यात आंदोलन केल्यामुळे सुमारे २० वर्षांनी, सन २००५ मध्ये, बदल्यांचा कायदा आल्यानंतर मंत्रालयातील सर्वच कर्मचारी-अधिकाऱ्यांच्या बदल्या होऊ लागल्या.

प्रशासनात प्रत्येक बाबींत प्रशासकीय सुधारणा करणं हे जिवंत प्रशासनाचं लक्षण आहे, ही बाब त्या वेळी अधोरेखित झाली आणि त्यामुळे पुढील तीन दशकं शक्‍य तिथं सुधारणा करण्याकडे माझा कल राहिला. त्याची बीजं या घटनेमध्ये रोवली गेली होती.